Gościem podcastu prowadzonego przez Krzysztofa Strobel jest prof. SGMiK dr Mariusz Miąsko – prawnik, profesor akademicki oraz założyciel Kancelarii Prawnej VIGGEN. Rozmowa koncentruje się na jednym z podstawowych problemów współczesnego państwa: czy obywatel oraz przedsiębiorca mogą mieć pewność, że obowiązujące przepisy pozwolą im przewidzieć decyzję urzędu albo sądu?
Punktem wyjścia dla rozmowy jest z pozoru nieskomplikowane pytanie: czym jest prawo, jeśli dwie osoby analizujące dokładnie ten sam przepis mogą wyciągnąć z niego zupełnie odmienne wnioski?
W opinii prof. Miąsko problem nie wynika jedynie z ogromnej liczby ustaw, rozporządzeń i pozostałych aktów prawnych. Istota zagadnienia znajduje się głębiej – w sposobie interpretowania przepisów oraz przekształcania ich w konkretne normy prawne.
Miliony przepisów i narastający ciężar regulacji
Rozmowa rozpoczyna się od przedstawienia skali polskiego systemu prawnego. Jak zauważa prof. Miąsko, każdego roku pojawiają się dziesiątki tysięcy stron nowych regulacji. W trakcie rozmowy wskazana zostaje liczba około 33 tysięcy stron polskich przepisów rocznie, natomiast po uwzględnieniu regulacji unijnych – około 50 tysięcy stron.
Pojawia się więc fundamentalne pytanie: czy człowiek może rzeczywiście znać prawo, którego przestrzegania oczekuje od niego państwo?
Nie jest to problem ograniczony wyłącznie do zwykłego obywatela. Zdaniem rozmówcy również prawnik czy profesor prawa nie jest w stanie opanować całego zbioru obowiązujących regulacji, szczególnie w sytuacji, gdy każdego roku dochodzą kolejne dziesiątki tysięcy stron nowych przepisów.
W rozmowie przywołany zostaje również szacunek, zgodnie z którym w Polsce może funkcjonować około 13 milionów przepisów. Prof. Miąsko zwraca jednak uwagę na istotną kwestię: przepis stanowi jednostkę redakcyjną, z której – przy zastosowaniu odpowiednich zasad – dopiero odtwarza się normę prawną.
Oznacza to, że liczba samych przepisów nie pozwala jeszcze określić rzeczywistej liczby norm prawnych funkcjonujących w systemie.
Jak podkreśla rozmówca, tej liczby po prostu nie znamy.
Przepis nie jest tym samym co norma
Jednym z centralnych elementów rozmowy jest rozróżnienie pomiędzy przepisem a normą prawną.
Przepis to treść zapisana w konkretnym akcie prawnym. Norma prawna natomiast jest znaczeniem, które zostaje odtworzone z jednego przepisu lub – w wielu przypadkach – z kilku różnych przepisów.
W praktyce oznacza to, że jeden przepis może stanowić podstawę kilku norm, kilka przepisów może składać się na jedną normę, a bardziej złożone konstrukcje prawne mogą powstawać z wielu wzajemnie zależnych regulacji.
W tym miejscu pojawia się zasadniczy problem: w jaki sposób zapewnić, aby różne osoby stosujące prawo dochodziły do takiego samego rozumienia tych samych przepisów?
Właśnie w tym miejscu pojawia się zagadnienie dyrektyw interpretacyjnych.
Kto określa sposób interpretowania prawa?
Prof. Miąsko zwraca uwagę na brak jednego, formalnie określonego i kompletnego zestawu dyrektyw, który wskazywałby, jak należy przechodzić od treści przepisów do norm prawnych.
W rozmowie pojawia się liczba około 32 dyrektyw, przy czym – jak zaznacza profesor – środowisko prawnicze nie jest w pełni zgodne nawet co do ich dokładnej liczby.
W ocenie rozmówcy jest to problem o podstawowym znaczeniu.
Jeżeli bowiem poszczególni prawnicy mogą korzystać z różnych zestawów reguł interpretacyjnych, a dodatkowo nie istnieje jednoznacznie określona hierarchia tych zasad, trudno zakładać, że rezultat interpretacji zawsze będzie identyczny.
Profesor wykorzystuje w tym miejscu analogię matematyczną.
Rozwiązując równanie, trzeba zachować określoną kolejność wykonywania działań. Nie można swobodnie wybierać, którą operację wykona się najpierw, ponieważ zmiana kolejności może doprowadzić do odmiennego rezultatu.
Według tego samego założenia powinno funkcjonować prawo.
Jeżeli rezultat interpretacji zależy od rodzaju zastosowanych reguł oraz kolejności ich wykorzystania, przewidywalność systemu zostaje osłabiona.
Prawo jako mechanizm tworzenia porządku
W rozmowie pojawia się bardzo zdecydowane określenie podstawowej funkcji prawa.
„Prawo jest porządkiem”.
Jeżeli prawo jest konstrukcją stworzoną przez społeczeństwo, jego zadaniem powinno być przede wszystkim ograniczanie chaosu, a nie jego pogłębianie.
Z takiej perspektywy przewidywalność nie jest jedną z dodatkowych zalet dobrego systemu prawnego. Stanowi jego podstawę.
Obywatel powinien móc zapoznać się z przepisem, odnieść go do konkretnej sytuacji i z wysokim stopniem prawdopodobieństwa określić, jakie konsekwencje będzie miało jego działanie.
Szczególnie istotne jest to dla przedsiębiorców.
Jeżeli inwestor zamierza przeznaczyć dziesiątki milionów złotych na budowę fabryki, nie może funkcjonować w rzeczywistości, w której ten sam przepis po pewnym czasie zostanie przez urząd lub sąd zinterpretowany w zupełnie odmienny sposób.
W takiej sytuacji ryzyko prawne staje się jednym z najważniejszych elementów ryzyka inwestycyjnego.
„Tam, gdzie jest dwóch prawników, są trzy opinie”
Popularne powiedzenie dotyczące prawników zostaje w rozmowie rozwinięte w jeszcze bardziej zdecydowany sposób.
Jeżeli system nie dysponuje kompletnym katalogiem zasad interpretacyjnych oraz nie wskazuje ich hierarchii, liczba potencjalnych sposobów rozumienia przepisu może – zdaniem profesora – zdecydowanie przekraczać trzy.
W skrajnej sytuacji może istnieć ich bardzo wiele.
Prowadzi to do istotnego rozróżnienia:
fakt, że dwóch prawników prezentuje odmienne stanowiska, nie oznacza automatycznie, że jeden z nich ma rację. Możliwe jest również, że obaj przedstawiają błędną interpretację.
Jeżeli bowiem sam proces dochodzenia do określonego rezultatu nie jest odpowiednio uporządkowany, nie można uznawać każdej interpretacji za równie prawdopodobną wyłącznie dlatego, że została przedstawiona przez osobę posiadającą wykształcenie prawnicze.
Prawo powinno zapewniać powtarzalność
Jednym z najważniejszych pojęć pojawiających się w rozmowie jest determinizm prawa.
Prof. Miąsko wskazuje na potrzebę stworzenia takiego systemu, w którym przy konkretnym przepisie i określonym stanie faktycznym możliwe będzie uzyskanie powtarzalnego rezultatu.
Nie oznacza to potrzeby całkowitego wyeliminowania rozumowania prawniczego. Chodzi raczej o ustanowienie takich zasad interpretacji, aby końcowy rezultat nie był arbitralnie uzależniony od osoby, która w danej chwili stosuje przepisy.
W rozmowie przedstawiona zostaje koncepcja stworzenia deterministycznego systemu prawa oraz jego semantycznej reprezentacji. Profesor wskazuje, że od wielu lat pracuje nad takim rozwiązaniem wraz z zespołem naukowców.
Projekt ma charakter nie tylko prawniczy, ale również inżynieryjny.
Jego celem jest uporządkowanie poszczególnych poziomów systemu oraz identyfikowanie miejsc, w których pojawiają się sprzeczności, luki albo problemy logiczne.
Państwo i przedsiębiorca – komu powinien służyć system?
Kolejnym bardzo ważnym obszarem rozmowy jest gospodarka.
Według prof. Miąsko przedsiębiorcy należą do najistotniejszych źródeł finansowania funkcjonowania państwa. Z tego punktu widzenia działania państwa powinny wspierać przedsiębiorczość, zamiast tworzyć warunki zwiększające ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej.
W rozmowie przywoływane są znaczące dane dotyczące firm zamykanych, zawieszanych oraz znajdujących się w procesie likwidacji. Profesor traktuje je jako sygnał ostrzegawczy: państwo nie może z jednej strony oczekiwać rosnących wpływów od przedsiębiorców, a z drugiej budować środowiska, w którym prowadzenie działalności staje się coraz trudniejsze.
Pojawia się określenie „legalnej zupy” – rzeczywistości, w której niemal każdy obszar działalności człowieka podlega określonym regulacjom.
Przedsiębiorstwo funkcjonuje w ramach prawa.
Pracownik funkcjonuje w ramach prawa.
Inwestycja funkcjonuje w ramach prawa.
Proces budowlany funkcjonuje w ramach prawa.
Transport, podatki, ochrona środowiska, bezpieczeństwo czy uzyskiwanie pozwoleń – wszystkie te elementy tworzą jedną rozbudowaną sieć regulacyjną.
Jeżeli staje się ona nadmiernie skomplikowana, przedsiębiorca przestaje traktować prawo jako stabilną podstawę planowania swojej działalności.
Inwestor potrzebuje stabilnych reguł
W takim ujęciu przewidywalność prawa staje się również elementem konkurencyjności gospodarki.
Inwestor podejmujący decyzję o budowie zakładu czy rozwijaniu przedsiębiorstwa bierze pod uwagę nie tylko ceny energii, koszty pracy czy kwestie transportowe.
Musi uwzględnić również ryzyko regulacyjne.
Jeżeli przepisy pozostają niejasne, a późniejsza decyzja urzędu może znacząco odbiegać od oczekiwań wynikających z analizy przepisów, poziom ryzyka inwestycji automatycznie wzrasta.
W rozmowie pojawia się przykład przedsiębiorcy związanego z firmą Fakro, który – zgodnie z relacją przedstawioną w podcaście – miał podjąć decyzję o rozwijaniu jednej z inwestycji poza Polską w związku z wieloletnimi problemami natury interpretacyjnej i administracyjnej.
Niezależnie od indywidualnej oceny tego przypadku, ma on obrazować szersze zjawisko:
kapitał kieruje się tam, gdzie zasady prowadzenia działalności są możliwie jasne i przewidywalne.
Artykuł 7a i praktyka stosowania prawa
Jednym z najmocniej wybrzmiewających tematów jest art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego.
Profesor wskazuje, że regulacja ta ma zapewniać ochronę strony w sytuacji pojawienia się wątpliwości związanych z interpretacją prawa. W jego ocenie problem polega jednak na możliwości pomijania tego przepisu poprzez uznanie, że w danej sprawie żadnych wątpliwości interpretacyjnych nie występuje.
W konsekwencji rozbieżność pomiędzy stanowiskiem strony a interpretacją organu może zostać sprowadzona do prostego stwierdzenia: „nie mam wątpliwości”.
Prof. Miąsko przywołuje również przypadki, w których podejmował działania mające prowadzić do odpowiedzialności dyscyplinarnej osób, które – według jego oceny – naruszały albo obchodziły obowiązujące regulacje.
W tym momencie dyskusja przestaje być wyłącznie rozmową o technicznej stronie prawa i przechodzi na poziom ustrojowy.
Szacunek wobec obywatela
Jedną z najistotniejszych tez całego podcastu jest stwierdzenie, że sposób stosowania prawa jest również wyrazem szacunku wobec obywatela.
Jeżeli społeczeństwo, działając poprzez swoich przedstawicieli, ustanawia określone zasady, a następnie organy państwa nie przestrzegają tych samych zasad, problem wykracza poza pojedynczą decyzję administracyjną.
Pojawia się wówczas fundamentalne pytanie o charakter relacji pomiędzy państwem a obywatelem.
Prawo zostaje przedstawione jako pewnego rodzaju umowa społeczna. Obywatel posiada określone obowiązki, ale jednocześnie ma prawo oczekiwać, że państwo będzie działało zgodnie z regułami, które samo ustanowiło.
Jeżeli ta zasada zostaje naruszona, zaczyna słabnąć zaufanie do instytucji publicznych.
Dlatego prof. Miąsko łączy zagadnienie przewidywalności prawa z kwestią godności obywatela.
Odpowiedzialność osób wykonujących władzę publiczną
W rozmowie pojawia się również zdecydowany postulat dotyczący odpowiedzialności: osoby wykonujące władzę publiczną powinny ponosić osobiste konsekwencje świadomego działania niezgodnego z prawem.
Profesor wskazuje między innymi na możliwość odpowiedzialności finansowej i karnej w sytuacjach, gdy urzędnik lub sędzia miałby świadomie działać wbrew obowiązującym regulacjom.
Logika tego stanowiska jest stosunkowo prosta: skoro obywatel ponosi konsekwencje złamania prawa, osoby występujące w imieniu państwa również powinny odpowiadać za świadome naruszanie obowiązujących zasad.
W tym kontekście pojawia się również pojęcie contra legem, odnoszące się do rozstrzygnięcia lub interpretacji pozostającej w sprzeczności z treścią obowiązującego prawa.
Profesor zaznacza, że nie chodzi tutaj o osobisty konflikt z konkretnymi sędziami czy urzędnikami. Celem – jak argumentuje – jest zwiększenie przewidywalności całego systemu.
Od „legalnej zupy” do uporządkowanego systemu
Ostatecznie cała rozmowa sprowadza się do jednego zasadniczego pytania:
czy możliwe jest stworzenie państwa, w którym obywatel może przewidzieć prawne skutki własnych działań?
Zdaniem prof. Miąsko jest to możliwe, jednak wymaga zasadniczej zmiany sposobu postrzegania prawa.
Nie wystarczy uchwalać następnych ustaw.
Nie wystarczy tworzyć kolejnych przepisów.
Nie wystarczy również zwiększać liczby urzędników.
W pierwszej kolejności należy uporządkować mechanizm, za pomocą którego prawo funkcjonuje.
Potrzebny jest system, w którym:
- przepisy pozostają ze sobą spójne,
- reguły interpretacji są jasno zdefiniowane,
- istnieje ich jednoznaczny katalog,
- określona zostaje hierarchia poszczególnych zasad,
- podobne sytuacje prowadzą do podobnych rezultatów,
- obywatel może przewidywać konsekwencje swoich decyzji.
Dopiero taki system może rzeczywiście spełniać porządkującą funkcję prawa.
Trzy filary zmian
W końcowej części rozmowy prof. Miąsko przedstawia swoją wizję zmian opartą na trzech filarach.
1. Gospodarka
Pierwszym elementem jest rozwój przedsiębiorczości.
W takim modelu przedsiębiorstwa nie powinny być traktowane przede wszystkim jako podmioty wymagające nieustannej kontroli, lecz jako jeden z podstawowych mechanizmów tworzenia dobrobytu oraz dochodów państwa.
Szczególne znaczenie mają firmy zdolne do konkurowania poza granicami kraju. Profesor określa je metaforycznie mianem „pomp”, które sprowadzają środki finansowe z zagranicy do Polski.
2. Prawo
Drugim filarem jest uporządkowanie systemu prawnego.
Jak wskazuje rozmówca, bez przewidywalnego prawa nie można w sposób trwały stworzyć stabilnej gospodarki.
Dlatego tak istotne jest stworzenie mechanizmu, który pozwoli obywatelowi albo przedsiębiorcy powiedzieć: „przeczytałem przepis, znam jego kontekst i wiem, jaki rezultat z niego wynika”.
3. Społeczeństwo
Trzecim filarem pozostaje integracja społeczna.
Profesor sprzeciwia się prostemu budowaniu przeciwieństwa pomiędzy przedsiębiorcami a pracownikami. W jego rozumieniu obie grupy pozostają od siebie zależne.
Przedsiębiorca potrzebuje pracownika, pracownik potrzebuje przedsiębiorstwa, a jedni i drudzy funkcjonują w ramach tego samego państwa.
Zamiast wzajemnego konfliktu potrzebne są więc współdziałanie i wzajemny szacunek.
Czy system rzeczywiście można zmienić?
Krzysztof Strobel stawia również pytanie, czy skala problemu nie sprawia, że proponowane rozwiązania stają się przedsięwzięciem niemal utopijnym.
Jeżeli system obejmuje miliony przepisów, ogromną liczbę norm, wiele poziomów interpretacyjnych oraz narastające przez lata sprzeczności, jego uporządkowanie może wydawać się zadaniem na całe dekady.
Profesor odpowiada jednak jednoznacznie: zmiana jest możliwa, jeśli problem zostanie potraktowany nie tylko jako zagadnienie legislacyjne, ale również jako problem systemowy i inżynieryjny.
Nie chodzi zatem wyłącznie o stworzenie kolejnej ustawy.
Chodzi o zaprojektowanie mechanizmu, który będzie funkcjonował w sposób możliwie powtarzalny.
Prawo niczym system bezpieczeństwa
W rozmowie wykorzystana zostaje bardzo sugestywna analogia do lotnictwa.
Pilot samolotu nie podejmuje decyzji o sposobie lądowania wyłącznie na podstawie własnego uznania. Ma do dyspozycji określone procedury oraz ustaloną kolejność wykonywania poszczególnych czynności.
Dlaczego?
Ponieważ celem jest osiągnięcie powtarzalnego rezultatu – bezpiecznego lądowania.
Według prof. Miąsko podobnej systematyczności powinno wymagać również prawo.
Jeżeli społeczeństwo daje państwu możliwość ingerowania w życie obywateli, powinno jednocześnie oczekiwać, że instytucje będą działały według jasnych, uporządkowanych i możliwych do przewidzenia zasad.
Najważniejsze pytanie: komu służy prawo?
Rozmowa Krzysztofa Strobla z prof. SGMiK dr. Mariuszem Miąsko nie ogranicza się więc do kwestii technicznych związanych z prawem.
W rzeczywistości stawia pytanie o podstawy funkcjonowania państwa.
Po co właściwie istnieje prawo?
Jeżeli jego zadaniem jest tworzenie porządku, powinno redukować poziom niepewności.
Jeżeli ma chronić obywatela, obywatel powinien mieć możliwość realnego oparcia się na jego treści.
Jeżeli ma zapewniać warunki rozwoju gospodarczego, przedsiębiorca powinien móc podejmować decyzje bez obawy, że po dokonaniu inwestycji ten sam przepis zostanie przez państwo zinterpretowany zupełnie inaczej.
I wreszcie – jeżeli prawo stanowi element umowy społecznej, obowiązek jego przestrzegania powinien dotyczyć zarówno obywatela, jak i państwa.
Podsumowanie
Podcast prowadzony przez Krzysztofa Strobel, którego gościem jest prof. SGMiK dr Mariusz Miąsko, przedstawia zdecydowaną diagnozę obecnego problemu: zasadniczą trudnością może nie być wyłącznie liczba obowiązujących przepisów, lecz brak pewności, że różne osoby zastosują je w taki sam sposób.
Rozmówca postuluje stworzenie systemu prawnego opartego na przewidywalności, jasno określonych zasadach interpretacyjnych oraz ustalonej hierarchii tych zasad.
W tej perspektywie reforma prawa nie stanowi celu samego w sobie. Ma służyć znacznie szerszym wartościom: bezpieczeństwu obywatela, rozwojowi przedsiębiorczości, wzrostowi gospodarczemu oraz odbudowie zaufania pomiędzy społeczeństwem a państwem.
Najważniejszą ideę rozmowy można sprowadzić do prostego stwierdzenia:
prawo powinno tworzyć porządek, a nie generować chaos.
Jeżeli obywatel czyta przepis i nie jest w stanie przewidzieć decyzji urzędu, problem nie ogranicza się do pojedynczego błędu administracyjnego. Podważona zostaje podstawowa funkcja prawa jako narzędzia organizującego życie społeczne.
Dlatego pytanie zawarte w tytule podcastu – „Przepis mówi jedno. Urząd robi drugie” – dotyczy w rzeczywistości znacznie szerszego problemu niż pojedynczy spór z administracją.
Jest to pytanie o to, czy państwo jest w stanie zagwarantować obywatelowi, że zasady, które samo ustanowiło, będą rzeczywiście stanowiły obowiązujące reguły gry.
Przygotowała:
Julia Opalińska
Manager ds. organizacyjno- biurowych
