Czy na liniach regularnych będzie można stosować prawo wyłączne?

Czy na liniach regularnych będzie można stosować prawo wyłączne? Możliwości stosowania instytucji „wyłącznego prawa” określonego w Rozporządzeniu (WE) 1370/2007

I. Cel opinii

Celem opinii jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy w polskim porządku prawnym istnieje możliwość zastosowania instytucji „wyłącznego prawa” dającego podmiotowi świadczącemu usługi publiczne możliwość świadczenia niektórych usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego na danej trasie, w danej sieci lub na danym obszarze z wyłączeniem innych podmiotów świadczących usługi w tym zakresie.

II. Akty prawne będące podstawą opinii

1. Rozporządzenie (WE) Nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 roku dotyczące usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) 1107/70 (Dz.U. UE L 315 z 3.12.2007, str.1)

2. Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 roku o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13)

III. Dokumenty będące podstawą opinii

1. Interpelacja poselska nr 19974 z dnia 4 stycznia 2011 roku w sprawie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oraz odpowiedź Sekretarza stanu w Ministerstwie Infrastruktury z dnia 9 lutego 2011 roku (INT 19974)

IV. Stan faktyczny

Rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczące usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70, przewiduje możliwość podjęcia przez właściwy organ decyzji o przyznaniu prawa wyłącznego w zamian za realizację zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych. Dnia 1 marca 2011 roku, weszła w życie ustawa z dnia 16 grudnia 2010 roku o publicznym transporcie zbiorowym. Pomimo kontrowersji i wątpliwości, które wyraziły organizacje związane ze środowiskiem transportowym jeszcze w fazie prac parlamentarnych, w ustawie znalazł się zapis wyłączający możliwość stosowania przez operatorów prawa wyłącznego, o którym mowa w powołanym wyżej rozporządzeniu.

V. Analiza prawna

1. Pierwszeństwo prawa unijnego w stosunku do prawa krajowego

1 maja 2004 roku wszedł w życie Traktat akcesyjny, który ustanowił Rzeczpospolitą Polską członkiem Unii Europejskiej. Polska związała się z prawem Unii Europejskiej i zobowiązała się do jego wykonywania. Wśród aktów prawa stanowionego w UE, filar I prawa skierowanego do państw członkowskich stanowi wspólnotowe prawo pochodne (wtórne), w którego zakres wchodzą m. in. rozporządzenia. Zgodnie z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – TFUE (dawny art. 249 TWE) rozporządzenie ma zasięg ogólny, wiąże bezpośrednio i jest stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Oznacza to w praktyce zakaz naruszania bezpośredniego skutku przez transformowanie rozporządzeń na potrzeby prawa krajowego lub stanowienie nowego, innego prawa w tej dziedzinie.

2. Wątpliwości dotyczące zgodności przepisów prawa polskiego i europejskiego

Rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 w art. 2 f) definiuje „wyłączne prawo” jako prawo dające podmiotowi świadczącemu usługi publiczne możliwość świadczenia niektórych usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego na danej trasie, w danej sieci lub na danym obszarze z wyłączeniem innych takich podmiotów świadczących usługi. Art. 3 ust. 1 rozporządzenia opisując formę zawarcia umowy z operatorem, wyraźnie określa, iż dotyczy ona przypadku przyznania wyłącznego prawa lub rekompensaty.

Za przeciwstawny do powyższego zapisu rozporządzenia należy uznać art. 20 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, który stanowi, iż „organizatorowi nie przyznaje się prawa wyłącznego, o którym mowa w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007.” Abstrahując od historii tworzenia owego zapisu, wydawałoby się, iż w sposób jednoznaczny jest on niezgodny z przepisami europejskimi. Wynikałoby to z pierwszeństwa prawa wspólnotowego w stosunku do prawa krajowego. Jednakże pogląd taki należy uznać za nietrafny. Po dokładnej lekturze preambuły do przywołanego wcześniej rozporządzenia okazuje się bowiem, że ustawodawca europejski przewidział możliwość wyłączenia z zakresu zastosowania rozporządzenia pewnych zasad ogólnych. W punkcie 5 in fine preambuły do rozporządzenia czytamy: „Jeżeli państwa członkowskie zgodnie z niniejszym rozporządzeniem wybiorą wyłączenie pewnych zasad ogólnych z zakresu jego stosowania, zastosowanie powinny mieć przepisy ogólne dotyczące pomocy państwa.” Zapis ten jest de facto jedynym w treści rozporządzenia, który tłumaczyłby regulację art. 20 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Tym samym trudno uznać ten zapis za wprost sprzeczny z prawem wspólnotowym.

3. Wykładnia funkcjonalna i celowościowa

Mając na względzie mało przejrzysty stan prawny, rozważania na temat interpretacji omawianych przepisów należałoby skierować na tory wykładni funkcjonalnej i celowościowej, która doprowadza do jednoznacznego stwierdzenia, iż celem ustawodawcy była ochrona konkurencji i przeciwdziałanie monopolowi na rynku. Niestety z logicznego punktu widzenia twierdzenie takie nie może się obronić.

Aby możliwe było zastosowanie wyłączenia o którym mowa w punkcie 5 in fine preambuły do rozporządzenia, ustawodawca polski musiał uznać wyłączne prawo za „zasadę ogólną” rozporządzenia:

Definicja „zasady ogólnej” została określona w art. 2 pkt l) rozporządzenia:

Skoro z samego założenia instytucji wyłącznego prawa wynika jego niedyskryminujący charakter, powstaje pytanie jaki sens miało wyłączenie jego zastosowania w polskim porządku prawnym. Powoływana wcześniej preambuła do rozporządzenia (WE) 1370/2007 w niebudzący wątpliwości sposób – na podstawie doświadczeń państw członkowskich – uznaje przyznawanie wyłącznych praw za zjawisko pozytywne, które przy właściwych zabezpieczeniach, „pozwala na zwiększenie atrakcyjności i innowacyjności usług oraz na obniżenie cen, co nie musi utrudniać podmiotom świadczącym usługi publiczne realizowania szczególnych zadań, które zostały im powierzone.” (pkt 7 preambuły).

Argumentując a contrario, koniecznym jest stwierdzenie, iż, zgodnie z rozporządzeniem, wyłączne prawo nie może być stosowane bez ograniczeń, ale – jak się wydaje – jedynie w przypadkach szczególnych i społecznie pożądanych lub ograniczających dewastację cennych przyrodniczo i krajobrazowo terenów. Wobec powyższego konieczne jest zdefiniowanie omawianego prawa jako wyjątku od zasady jaką powinno być zawieranie umów z kilkoma podmiotami świadczącymi usługi publiczne w zakresie transportu pasażerskiego na danym obszarze. Rodzi się więc pytanie, czy ustawodawca unijny uznał wyłączne prawo za zasadę. Ze wszech miar uzasadnioną wydaję się być odpowiedź przecząca, nie sposób bowiem określać wyjątek jako zasadę. W konkluzji, jeżeli odmawia się wyłącznemu prawu statusu zasady, należy uznać za pozbawione podstaw prawnych wyłączenie jakiego dokonano w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym.

VI. Wnioski

1. Niezależnie od możliwych błędów w procesie legislacyjnym dotyczącym ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, stosowanie instytucji „wyłącznego prawa” na terenie Rzeczypospolitej Polskiej jest w obecnym stanie prawnym niemożliwe.

2. Kwestią otwartą, zależną od obranej interpretacji, pozostaje możliwość skierowania skargi do Komisji Europejskiej w związku z naruszeniem prawa UE przez państwo członkowskie, a tym samym zainicjowanie procedury określonej w art. 258 TFUE wszczynającej badanie możliwości uchybienia jednemu ze zobowiązań wynikających z Traktatów.

Sporządzono w Modlnicy, dnia 1 grudnia 2011 roku.