Autor publikacji: Dr Mariusz Miąsko Prezes Kancelarii Prawnej Viggen sp.j.
Czy orzeczenia SN ws. ryczałtów noclegowych są niekonstytucyjne?Jedną z kluczowych wątpliwości w ocenie zasadności wypłaty ryczałtów za noclegi realizowane w specjalnie przystosowanej do snu kabinie, podczas odbywania podróży służbowej, jest niejednoznaczne i budzące wątpliwości prawne orzecznictwo Sądu Najwyższego. Warto więc ustalić, czy przywołane orzecznictwo Sądu Najwyższego nie narusza zasad Konstytucji RP. W tym celu należy przyjąć kilka podstawowych założeń, wynikających z wcześniej poczynionych ustaleń.
Po pierwsze należy zwrócić uwagę, iż bezspornie, orzeczenia Sądu Najwyższego w kwestii ryczałtów posiadają charakter contra legem w odniesieniu do treści rozporządzeń MiPS regulujących zasady pokrywania kosztów podróży służbowych. Sama treść uregulowań regulujących zasady wypłaty ryczałtów noclegowych na gruncie wykładni językowej stosownych rozporządzeń MPiPS nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Uregulowanie (np.: §9 ust. 4 rozp. MPiPS z 2002 r) w warstwie językowej, wskazuje jednoznacznie na bezzasadność obligu wypłaty ryczałtów noclegowych, jeśli kierowca miał zagwarantowane miejsce do snu w kabinie, o ile nie poniósł z tego tytułu kosztu.
Po drugie Sąd Najwyższy stworzył fikcyjną konstrukcję (pozanormatywną regułę – hipotetyczne założenie), z której wynika, iż darmowy nocleg kierowcy w kabinie co prawda obiektywnie jest bezpłatny, ale subiektywnie darmowy już nie jest w rozumieniu przepisów rozporządzenia MPiPS, z 2002 roku i z tego fikcyjnego i subiektywnego założenia Sąd Najwyższy wywodzi skutki prawne.
Po trzecie sam Sąd Najwyższy wyraźnie wskazuje, iż jego orzeczenia zostały oparte głównie na wykładni celowościowej i systemowej. Sposób realizacji wykładni systemowej może budzić jednak wątpliwości, nie tyle w kwestii intencji, co metodyki jej wykonania. Nie uwzględnia ona w wystarczającym stopniu uregulowań wspólnotowych na gruncie zasady „skutku pośredniego” w kontekście orzecznictwa ETS, dokonując wykładni zawężających instytucji wspólnotowych (np.: instytucji „snu” w art. 8 ust. 8/561/2006 WE), gdy tymczasem Sądy w oparciu o wyrażoną przez ETS zasadę skutku pośredniego, mają obowiązek dokonania wykładni rozszerzającej.
Po czwarte z owego pozanormatywnego założenia, Sąd Najwyższy (a za nim niektóre Sądy powszechne), wywiódł regułę pozanormatywną (praktykę contra legem), która wywołuje korzystne dla pracowników oraz niekorzystne dla pracodawców skutki prawne, co do obowiązku wypłaty świadczeń z tytułu ryczałtów za nocleg.
W świetle powyższych ustaleń i założeń, bezsporne jest, że orzeczenia zapadają nie w oparciu o treść normy, ale na podstawie przyjętej przez Sąd Najwyższy pozanormatywnej reguły, określającą iż o bezpłatności noclegu decyduje nie tyle fakt poniesienia kosztu przez kierowcę, co fakt fikcji odpłatności noclegu w kabinie w rozumieniu stosownych rozporządzeń MPiPS. Powtórzyć jeszcze raz należy, że owa fikcja nie wynika w żadnym razie z treści samej normy i została stworzona wyłącznie przez Sąd Najwyższy na potrzeby konkretnych rozstrzygnięć.
Oczywiste więc jest, że Sąd Najwyższy nie tyle dokonał wykładni prawa, co dopuścił się działań normotwórczych. Stworzył bowiem regułę postępowania (odrębną od literalnego brzemienia normy), która poprzez jej wieloletnie utrwalanie, bywa odbierana jako przyjęta praktyka w procesie orzekania. Można wyrazić wątpliwość czy orzecznictwo Sądu Najwyższego w tej sprawie, oparte zostało na powszechnie obowiązujących zasadach wykładni prawa. Przy liberalnym założeniu, że tworzenie reguł interpretacyjnych zasadniczo odbiegających od treści normy mieści się jeszcze w przestrzeni wykładni prawa (z czym bardzo trudno się zgodzić), efektem działalności Sądu Najwyższego jest co najmniej stworzenie nowej praktyki, która wprost stanowi quasi normę.
Warto więc rozważyć, czy taka nowa praktyka – quasi norma – powstała i jest stosowana z zachowaniem podstawowych zasad Konstytucyjnych? W tym kontekście istotne jest, czy stworzenie nienormatywnej praktyki orzeczniczej godzi w fundamentalną zasadę zaufania obywatela do Państwa, tworząc stan pewnego rodzaju „pułapki prawnej”, polegającej na tym, że nową wykładnię przepisów rozciągnięto na stany z przeszłości, kiedy w doktrynie nikt nie konstruował tezy, o konieczności wypłaty ryczałtów za noclegi jako świadczeń oderwanych od faktu poniesienia kosztu. Wręcz przeciwnie.
Pytanie można rozszerzyć – w jaki sposób pracodawcy mieli przewidzieć, iż po wielu latach obowiązywania jednoznacznie brzmiącej treści normy (i licznych orzeczeniach Sądów powszechnych, oddalających powództwo pracowników o zwrot ryczałtów noclegowych), Sąd Najwyższy będzie orzekał (ze skutkiem wstecznym) w oparciu o pozanormatywną praktykę orzeczniczą, (quasi normę), którą sam stworzył?
Analizując przedmiotowe zagadnienie niezmiernie trudno się oprzeć przeświadczeniu, że praktyka Sądu Najwyższego narusza przynajmniej kilka zasad Konstytucyjnych, jednak należy tezę taką poprzeć dokładną analizą.
Najbardziej oczywiste wydaje się naruszenie zasady nieretroaktywności, ponieważ pozanormatywna praktyka Sądu Najwyższego (contra legem), wprost wpływa na rozstrzygnięcia spraw, w odniesieniu do czasu, gdy owa praktyka nie była nikomu znana, (ponieważ jeszcze się nie wykształciła nawet w orzecznictwie Sadu Najwyższego). Praktyka orzecznicza Sądu Najwyższego narusza więc podstawową zasadę, iż prawo nie działa wstecz. Skoro wstecz nie działają normy rangi ustawowej, to tym bardziej wstecz nie działają quasi normy, wynikające tylko z przyjętej nienormatywnej i formalnie bezpodstawnej fikcji prawnej, stanowiącej jedynie praktykę Sądu.
W konsekwencji doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji w postaci pogwałcenia zasady demokratycznego państwa prawnego (vide: wyrok TK z 17 grudnia 1997 r., K22/96).
Bezsporne jest, że prawo powinno co do zasady działać „na przyszłość” (pro futuro). Skoro więc co do zasady (poza nielicznymi wyjątkami) nie wolno stanowić norm prawnych, które miałyby być stosowane do zdarzeń zaszłych, to tym bardziej niekonstytucyjne będzie tworzenie quasi norm i praktyk postępowania, wywierających skutki retroaktywne.
W związku z powyższym oczywiste jest, że następstwa prawne zdarzeń, mających miejsce pod rządami dawnych norm, należy oceniać według ówcześnie obowiązujących uregulowań, nawet jeżeli w chwili dokonywania oceny (np.: orzekania) obowiązują już nowe przepisy (vide: wyrok TK z 12 Maja 2009 r., P66/07).
W jawnej opozycji do przedmiotowego założenia stoją niemalże wszystkie orzeczenia Sądu Najwyższego w kwestii ryczałtów za noclegi. Szczególnym przypadkiem jest orzeczenie Sądu Najwyższego (II PK 44/12), z 10 września 2013 roku, w którym można dostrzec podwójne rażące naruszenie zasady lex retro non agit. W przywołanym orzeczeniu Sąd Najwyższy najpierw naruszył nieretroaltywność zasądzając diety oraz ryczałty za nocleg, pomimo iż w latach 1996-1998, kierowcy formalnie nie realizowali podróży służbowej, co było oczywiste dla wszystkich dostępnych piśmienniczych stanowisk przedstawicieli doktryny, zarówno wówczas, jak i jest oczywiste obecnie. Tak więc, Sąd Najwyższy orzekł w sprawie sprzed 3 kwietnia 2010 roku (dopiero od tej daty istnieje definicja podróży służbowej kierowców), według stanu prawnego z 2013 roku, pomimo iż ten sam Sąd Najwyższy w roku 2008, uchwałą siedmiu Sędziów rozstrzygnął, iż kierowcy nie przebywali w podróży służbowej. Naruszono więc zasadę, zgodnie z którą „do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się (…) przepisy tej ustawy”. Po drugie Sąd Najwyższy oparł własne orzeczenie o zasadności wypłaty ryczałtów noclegowych contra legem – ze skutkiem wstecznym, co zostało już dokładnie opisane.
Jednak, można zauważyć, że nie w każdym przypadku retroaktywność jest zabroniona. Istnieją przesłanki, które czynią, że jest ona wprost dopuszczalna, ale musi zaistnieć szereg czynników występujących łącznie. Warto więc przeanalizować, czy przesłanki te zostały zachowane w procesie tworzenia praktyki orzeczniczej Sądu Najwyższego dotyczącej ryczałtów noclegowych.
Po pierwsze należy ustalić, czy określone „nowe reguły” lub praktyka postępowania Sądu Najwyższego dotyczy faktów prawnie relewantnych, – czyli istotnych z czyjegoś punktu widzenia. Bezspornie tak jest, ponieważ praktyka Sądu Najwyższego dotyczy zagadnień, którymi są wprost zainteresowane obie strony – czyli pracodawcy i pracownicy, więc temat warunkowej dopuszczalności retroaktywności należy przeanalizować głębiej i odnieść się do pozostałych przesłanek (o charakterze łącznym) dopuszczających złamanie zasady lex retro non agit.
Po drugie więc istotne jest ustalenie, czy nowe unormowanie retroaktywne nie wywołuje negatywnych skutków dla którejkolwiek ze stron objętych uregulowaniem. Warto w tym miejscu odwołać się do stanowiska prof. S. Wronkowskiej, oraz prof. M. Zielińskiego: „Niedopuszczalne jest stanowienie norm z mocą wsteczną, jeśli podmioty, których te normy dotyczą, nie mogły racjonalnie przewidzieć tego rodzaju decyzji, a nadzwyczajne okoliczności czy dobra, podlegające ochronie konstytucyjnej, decyzji takiej nie usprawiedliwiają. Można od niej odstąpić, jednak tylko wyjątkowo i z usprawiedliwionych względów, nadając normom możliwości oddziaływania na sytuacje zastane, jeżeli zaistniały ważkie powody, a zainteresowane podmioty miały podstawy, by oczekiwać uchwalenia takich norm (wyroki z: 27 lutego 2002r., K 47/01, 5 listopada 2002 r., P7/01). Zasadę tę należy rozumieć nie tylko jako zakaz stanowienia norm prawnych nakazujących stosowanie nowoustanowionych norm prawnych do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych, lecz także jako zakaz stanowienia międzyczasowych (intertemporalnych) reguł, które mają określić treść stosunków prawnych powstałych pod rządami dawnych norm, a trwających w okresie wejścia w życie norm nowoustanowionych jeżeli reguły te wywołują ujemne prawne (a wkonsekwencji społeczne) następstwa dla bezpieczeństwa prawnego i poszanowania praw nabytych”.[1]
Jak dalej zauważają przywołani wcześniej wybitni przedstawiciele doktryny prawniczej: „(…) zasada zaufania do państwa wymaga, by mocy wstecznej nie nadawać przepisom, które regulują prawa i obowiązki obywateli i pogarszają ich sytuację prawną (orzeczenie z 30 listopada 1988 r., K1/88 i wyroki z: 8 marca 2005 r., K27/03, 19 marca 2007 r., K47/05). Znajduje ona swoje oparcie w takich wartościach, jak bezpieczeństwo prawne i pewność obrotu prawnego oraz poszanowanie praw nabytych”[2].
Powyższe ustalenie stanowi podstawową dyrektywę legislacyjną. Skoro przytoczona dyrektywa legislacyjna jest skierowana nawet wobec organów stanowiących prawo, to tym bardziej wiąże orzecznictwo Sądów, które zgodnie z Monteskiuszowską zasadą trójpodziału władzy, nie otrzymały tak daleko idących uprawnień względem normotwórstwa. Tymczasem Sąd Najwyższy, a także niektóre Sady powszechne, wiążą nowo ustanowione przez siebie „reguły” w taki sposób, z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych, przewidzianych tymi normami.
Można zauważyć, iż nowa praktyka orzecznicza Sądu Najwyższego narusza de facto także kolejną zasadę powiązaną z zasadą lex retro non agit, czyli wywodzącą się głównie z prawa karnego zasadą – nullum crimen sine lege (nie ma kary bez ustawy) uregulowanej w art. 42 ust. 1 Konstytucji. Skojarzenie związku niniejszej zasady z orzecznictwem Sądu Najwyższego jest o tyle dopuszczalne, że bezpośrednio wynika z treści orzecznictwa Sądu Najwyższego. Warto w tym miejscu zauważyć, iż Sąd Najwyższy w szeregu kolejnych uzasadnień wskazał wyraźnie, iż podstawą wypłaty ryczałtów za noclegi jest nie tyle fakt poniesienia realnego kosztu noclegu, co konieczność zadośćuczynienia kierowcom za niewygody. Argumentacja taka wprost pozwala na ocenę, że w stanowisku Sądu Najwyższego wypłata ryczałtów noclegowych niezależnie od braku kosztu, jest rodzajem sankcji (pewnego rodzaju kary) za niezapewnienie kierowcom takiego standardu noclegu, na którym zależy Sędziom Sądu Najwyższego. Wprost bowiem używa się określeń zbliżonych do instytucji prawa karnego – czyli zadośćuczynienie, rekompensata za niewygody itp.
Po trzecie norma retroaktywna nie może być sprzeczna z zasadą celowości i proporcjonalności (vide: wyroki z: 15 września 1998 r., K10/98 i 8 grudnia 2009 r., SK34/08). Retroaktywność jest dopuszczalna jedynie pod warunkiem, że „jest to konieczne do realizacji wartości konstytucyjnej, uznanej w danym wypadku za ważniejszą od wartości chronionej zakazem retroakcji, a także jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa (wyroki z: 10 grudnia 2007 r., P43/07, 19 marca 2007 r., K47/05, 18 października 2006 r., P27/05, 20 Stycznia 2009 r., P40/07)”.
Trudno jednak wykazać, jakiej wyższej rangą wartości Konstytucyjnej miała by chronić praktyka Sądu Najwyższego w kwestii wypłaty ryczałtów za nocleg, skoro kierowcy nie ponieśli z tytułu noclegu w kabinie żadnych kosztów, odpoczynki realizują w godziwych warunkach (i ze stale wzrastającym standardem), w pracy, którą dobrowolnie się zdecydowali i za którą otrzymują wynagrodzenie, znacznie odbiegające pozytywnie od wartości aktywów netto w porównaniu od średniej aktywów netto w innych branżach rynku pracy polskiej gospodarki.
W orzecznictwie spotkać można także uzasadnienie, iż za zasądzeniem ryczałtów noclegowych przemawiają także względy ekonomiczne państwa, ponieważ ryczałty za nocleg stanowią składnik nieubruttowiony, co uszczupla przychody do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Jednak także i w tym przypadku stanowisko Trybunału Konstytucyjnego jest jednoznaczne i stanowi, że: „(…) nawet sytuacja budżetowa państwa nie może stanowić usprawiedliwienia dla wprowadzenia przepisów bez odpowiedniego vacatio legis, a tym bardziej z mocą wsteczną (orzeczenie z 29 stycznia 1992 r., K15/91)”.
Skoro zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przesłanką do rezygnacji z retroaktywności nie może być sytuacja budżetowa państwa to per analogiam, nie może być nią także sytuacja budżetowa pracownika (choć jest to rozważanie czysto teoretyczne, wobec słusznie wysokich aktywów przychodów netto w zawodzie kierowców transportu międzynarodowego za wykonywanie trudnej pracy).
Po czwarte kolejnym czynnikiem, który musi zaistnieć dla uznania dopuszczalności retroaktywności jest ustalenie, że „problem rozwiązywany przez podlegające zmianie regulacje nie był znany ustawodawcy wcześniej i nie mógł być rozwiązany z wyprzedzeniem bez użycia przepisów działających wstecz (wyrok z 12 maja 2009 r., P66/07)”.
Rzecz jednak w tym, że zagadnienie odnoszące się do zasad wypłaty ryczałtów noclegowych było znane zarówno ustawodawcy, jak i doktrynie oraz Sądom przynajmniej od roku 1996 (w zakresie odnoszącym się do rozporządzeń MPiPS). W zasadzie nie uległo ono zmianom, aż do dnia dzisiejszego. Fakt ten potwierdza jedynie pełną świadomość ustawodawcy, co do przekonania o słuszności i celowości takiego uregulowania – i to pomimo szeregu odmiennych orzeczeń Sądu Najwyższego.
W tym kontekście można ocenić, że nie tylko problem prawny był ustawodawcy znany, ale w ogóle nie rozpatrywał on tego zagadnienia w kategoriach problemu. Przeciwnie, wszystko wskazuje, że taka była właśnie intencja ustawodawcy, aby nie wypłacać ryczałtów za noclegi, jeśli kierowcy nie ponieśli realnego kosztu snu.
W tym zakresie ustanowienie przez Sąd Najwyższy odrębnej od woli ustawodawcy quasi normy (w procesie wykształconej praktyki), jest wprost sprzeczne z zasadą dopuszczalności retroaktywności, a więc stanowi przejaw niekonstytucyjności owej praktyki.
Po piąte przesłanką konieczną dla uznania dopuszczalności retroaktywności jest konieczność uregulowania norm retroaktywnych, aktem prawnym w randze co najmniej ustawy.
Tymczasem normotwórcza praktyka Sądu Najwyższego w przedmiotowym zakresie takowej rangi w sposób oczywisty nie posiada, co przesądza o jej niekonstytucyjności.
Reasumując przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, jedynie wówczas, jeżeli (nie stanowią uregulowań prawa karnego, ani nie zakładają podporządkowania jednostki państwu) spełniają łącznie następujące przesłanki:
1) mają one rangę ustawową, 2) ich wprowadzenie jest konieczne dla realizacji lub ochrony innych, ważniejszych i konkretnie wskazanych wartości konstytucyjnych, 3) spełniona jest zasada proporcjonalności, 4) nie powodują ograniczenia praw lub zwiększenia zobowiązań adresatów norm lecz przeciwnie, poprawiają sytuację prawną jednych adresatów normy, 5) jednak nie kosztem pozostałych adresatów tej samej normy, (vide: 25 września 2000 r., K26/99, 8 marca 2005 r., K27/03, 19 marca 2007 r., K47/05) 6) problem rozwiązywany przez te regulacje nie był znany ustawodawcy wcześniej i nie mógł być rozwiązany z wyprzedzeniem bez użycia przepisów działających wstecz.
Bez trudu można dostrzec, iż praktyka orzecznicza Sądu Najwyższego tworząca fikcję prawną kabiny jako miejsca, w którym pracodawca nie zapewnił bez kosztowego noclegu, jest wprost niekonstytucyjna, ponieważ wywołuje skutki retroaktywne w oparciu o quasi nornę, która nie spełnia żadnej koniecznych przesłanek warunkujących dopuszczenie retroaktywności.
W świetle powyższego należy wskazać, na naruszenie orzecznictwem Sądu Najwyższego zasady, nieretroaktywności (poprzez naruszenie zasad lex retro non agit oraz w pewnym sensie nullum crimen sine lege), zasady proporcjonalności, zasad bezpieczeństwa prawnego i pewności obrotu prawnego oraz poszanowania praw nabytych, zasadę legalizmu (wszystkie organy państwa działają na podstawie prawa i w granicach prawa, które gwarantuje równość wszystkim obywatelom), zasadę demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej (wszyscy obywatele wobec prawa są traktowani jednakowo).
Zaskakiwać może natomiast fakt, że to nie kto inny, ale Sąd Najwyższy naruszył podstawową dla systemu prawnego zasadę niedziałania prawa wstecz, charakterystyczną dla wszystkich państw demokratycznych, która swe źródła czerpie ze starożytności, z rzymskiego Kodeksu Justyniana a w polskim porządku prawnym była przywołana już w XIV w.[3]
Niniejszy dokument podlega ochronie prawnej na mocy ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych (ustawa z dnia 4 lutego 1994 r., Dz. U. 06.90.631 z późn. zm.).
[1] I. Chojnacka, Wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zagadnień związanych z procesem legislacyjnym Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2012, s. 36-37.
[2] I. Chojnacka, Wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zagadnień związanych z procesem legislacyjnym Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2012, s. 37.
[3] I. Chojnacka, Wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zagadnień związanych z procesem legislacyjnym Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2012, s. 35.
