Nowelizacja ustawy o czasie pracy kierowców w ujęciu historycznym

Autor publikacji: Dr Mariusz Miąsko Prezes Kancelarii Prawnej Viggen Sp.j. 

Ustawodawca krajowy na przestrzeni 11 lat (począwszy od roku 2004), dokonał pięciokrotnie prób działań legislacyjnych w zakresie dostosowania ustawy o czasie pracy kierowców do uregulowań dyrektywy 15/2002 WE. Pomimo aż czterej kolejnych nowelizacji tekstu pierwotnego, nadal nie udało się w pełni dostosować uregulowań prawa krajowego do uregulowań dyrektywy.

Dyrektywa 15/2002 WE definiuje zasadniczo relacje związane z czasem pracy kierowców:

a) zatrudnionych na podstawie umowy o pracę (w rozumieniu kodeksu pracy),

b) zatrudnionych w innej formie (np.: na podstawie umów cywilnoprawnych),

c) właścicieli firm transportowych, którzy samodzielnie realizują transport drogowy własnym pojazdem zgłoszonym do własnej licencji transportowej,

d) właścicieli firm (działalności gospodarczych w dowolnej formie), którzy samodzielnie realizują usługę kierowania pojazdem (własnym lub cudzym) nie posiadając własnej licencji (tzw.: samozatrudnienie).

Dyrektywa, zgodnie z treścią art. 2 pkt. 4 wskazuje następujące obszary, które powinny zostać uregulowane (i zostały uregulowane w ramach nowelizacji ustawodawstw krajów członkowskich:

a) ustanowienie minimalnych wymagań w odniesieniu do organizacji czasu pracy w celu poprawy ochrony zdrowia i bezpieczeństwa osób wykonujących czynności w trasie,

b) uzupełnienie przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3820/85 oraz gdy to konieczne, przepisy Umowy AETR, które mają pierwszeństwo względem przepisów niniejszej dyrektywy.

Warto zaznaczyć, że w międzyczasie doszło do zmiany rozporządzenia (3820/85 EWG na 561/2006 WE), a więc istnieje uzasadniona wątpliwość czy formalnie dyrektywa odnosi się jeszcze do rozporządzenia 3820/85 EWG, czy do treści rozporządzenia 561/2006 WE?

Wątpliwość wynika z okoliczności, że rozporządzenie 3820/85 EWG już nie obowiązuje a jednocześnie nie dokonano nowelizacji w samej treści dyrektywy 15/2002 WE i dostosowania jej treści do zmiany rozporządzenia 3820/85 EWG na 561/2006 WE (nadal jest w niej mowa o rozporządzeniu 3820/85 EWG, pomimo że obowiązującym aktem prawnym jest rozporządzenie 561/2006 WE).

Częściowej odpowiedzi można się jednak doszukać w treści art. 28 rozporządzenia 561/2006 WE, który określa, że:

„Rozporządzenie (EWG) nr 3820/85 traci moc i zostaje zastąpione niniejszym rozporządzeniem.

Niemniej jednak art. 5 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia (EWG) nr 3820/85 nadal ma zastosowanie do dnia określonego w art. 15 ust. 1 dyrektywy 2003/59/WE”.

Z powyższego zapisu (niezależnie od intencji ustawodawcy) wynika jedynie tylko tyle, że rozporządzenie 3820/85 EWG zostało uchylone i zostało zastąpione rozporządzeniem 561/2006 WE. Z powyższego nie wynika jednak, aby powyższe unormowanie miało jakiś bezpośredni wpływ na treść dyrektywy 15/2002 WE zwłaszcza, że do 2010 roku rozporządzenie 3820/85 EWG nadal w ograniczonym stopniu miało charakter wiążący.

Dyrektywa 2002/15/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 marca 2002 r w sprawie organizacji czasu pracy osób wykonujących czynności w trasie w zakresie transportu drogowego przewiduje, że kierowcy pracujący „na własny rachunek” byli wyłączeni z zakresu stosowania unormowań dyrektywy aż do 23 marca 2009 r. Legislator wspólnotowy założył, że dopiero po tej dacie, odpowiednie przepisy będą mieć w pełni zastosowanie do tej kategorii kierowców.

Jednak polski ustawodawca przez 3 kolejne lata nie przekazał Komisji Europejskiej informacji o środkach, jakie podjął w celu dostosowania dyrektywy i stosowania jej przepisów regulujących czas pracy, wobec kierowców pracujących na własny rachunek, ponieważ na obszarze naszego kraju nie wdrożono w tym czasie wszystkich wytycznych zawartych w dyrektywie 15/2002 WE.

Rzecz w tym, że dyrektywa przewiduje, iż kierowcy pracujący na „własny rachunek” są wyłączeni z jej zakresu do dnia 22 marca 2009 r., natomiast po tej dacie odpowiednie przepisy krajowe miały uregulować zasady dotyczące tej grupy osób (kierowców).

Wymóg określony dyrektywą, ze znacznym opóźnieniem został wdrażany na mocy nowelizacji ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym i niektórych innych ustaw.

Można się zastanowić dlaczego ustawodawca polski opóźniał dostosowanie własnego transportu drogowego do przepisów dyrektywy?

Przyczyna wydaje się oczywista. Wdrożenie postanowień dyrektywy 15/2002 WE wywiera znaczący wpływ na wzrost kosztów przedsiębiorstw transportowych. Oczywisty jest także wzrost obciążeń w postaci nakładu pracy poprzez nałożenie na przedsiębiorców transportowych, dodatkowego obowiązku tworzenia „rejestrów czasu pracy” (na polskim gruncie rozszerzono ten obowiązek na konieczność prowadzenia ewidencji czasu pracy), dla właścicieli którzy sami, we własnej firmie kierują własnym pojazdem, zgłoszonym do własnej licencji/zezwolenia.

Obowiązek ten odnosi się także wobec kierowców zatrudnionych w formie umów cywilnoprawnych oraz tzw.: samozatrudnienia – czyli, gdy właściciel działalności gospodarczej, nie posiadając własnej licencji/zezwolenia (od 4 grudnia 2011 roku, licencję „krajową” zastępuje się „zezwoleniem” na mocy uregulowania wynikającego z Rozporządzenia 1071/2009 WE) transportowego, wykonuje usługę kierowania pojazdem, jako kierowca dla innego przedsiębiorcy, który posiada licencję/zezwolenie uprawniające do realizacji transportu.

Można logicznie wnioskować, że wprowadzanie postulatów wynikających z uregulowań dyrektywy 15/2002 WE do krajowego systemu prawnego, mogło wydawać się, (z perspektywy polskiego ustawodawcy) bezcelowe, a wręcz sprzeczne z uregulowaniami Kodeksu Pracy, Kodeksu Cywilnego i ustawy o czasie pracy kierowców – zwłaszcza w kontekście uzasadnionego, jak się wydaje oporu ze strony lobbujących w pracach podkomisji Sejmowych, organizacji reprezentujących interesy pracodawców.

Jeszcze bardziej zastanawia wynikający z uregulowań omawianej dyrektywy, obowiązek rejestrowania norm czasu pracy dla właścicieli własnych przedsiębiorstw, samodzielnie kierujących własnymi pojazdami, we własnym przedsiębiorstwie, których pojazdy są zgłoszone do własnej licencji/zezwolenia.

Racjonalność takiego rozwiązania jest wątpliwa i wydaje się być jedynie dokuczliwym objawem, bardziej ogólnej tendencji w Unii Europejskiej, do tworzenia bytu prawnego, bez względu na skutki ekonomiczne i potrzeby społeczne.

Uregulowanie w przedmiotowym zakresie wydaje się być tym bardziej zastanawiające, że z samej treści rozporządzenia 561/2006 WE oraz uregulowań umowy AETR, wynikają bardzo precyzyjne ramy dla realizacji transportu na osi czasu. Przykładowo można zaznaczyć, że kierowca na mocy rozporządzenia 561/2006 WE nie może kontynuować prowadzenia pojazdu jeśli wykorzystał limit 56 godzin w ciągu tygodnia i/lub 90 godzin w ciągu dwóch tygodni (nie uwzględniając możliwości wypływających z art. 12 rozporządzenia 561/2006 WE). Oczywiste jest jednak, że na czas pracy kierowcy nie składa się jedynie czas i okres prowadzenia pojazdu ale także inne ściśle sprecyzowane czynności.

W ujęciu historycznym ustawa o czasie pracy kierowców wdrażała następujące postulaty dyrektywy 15/2002 WE:

– Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców.¹

Niezwykle interesujący jest fakt, że pierwsza wersja ustawy o czasie pracy kierowców (z 2004 roku), była w znacznej części odzwierciedleniem zapisów dyrektywy 15/2002 WE. Przykładowo wprost zaimplementowano do niej uregulowania dotyczące okresu rozliczeniowego (4 miesiące) oraz średnio tygodniowego wymiaru pracy (48 godzin bez uwzględnienia godzin nadliczbowych). Należy ocenić, że uregulowanie takie w oderwaniu od kontekstu formy zatrudnienia było poważnym błędem ustawodawcy, który nie dostrzegł, że legislator unijny na poziomie dyrektywy wyraźnie rozróżnił normy okresów rozliczeniowych i tygodniowej normy pracy względem kierowców zatrudnionych na podstawie umowy o pracę oraz pozostałych. Było to źródłem szeregu problemów interpretacyjnych w wyniku których nieodzowne okazały się kolejne nowelizacje ustawy o czasie pracy kierowców. Tak więc w kolejnych latach, kolejne nowelizacje „odchodziły” systematycznie od (niektórych) uregulowań wynikających z dyrektywy 15/2002 WE, po to aby w roku 2013 ponownie wrócić do polskiego systemu prawnego (ale wyłącznie w odniesieniu do kierowców nie zatrudnionych na podstawie umowy o pracę).

– Nowelizacja nr 1. Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007² o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz o zmianie niektórych innych ustaw.

U genezy niniejszej nowelizacji leży pośrednio uregulowanie art. 2 ust. 1 dyrektywy 15/2002 WE. Wątpliwości budzi fakt, czy niniejszy przepis odnosi się także do rozporządzenia 561/2006 WE, skoro expressis verbis nie wyartykułowano nigdy takiej woli, w art. 2 ust. 1. Nie dokonano bowiem zmiany przedmiotowego zapisu, po zmianie rozporządzeń 3820/85 EWG na 561/2006 WE. Bezsporne jest jednak, że rozporządzenie 561/2006 WE, przewidziało obligatoryjne wyłączenie z zakresu własnej jurysdykcji kierowców (bez względu na formę zatrudnienia), realizujących transport osób na liniach regularnych do 50 km. Obowiązku tego dopełniono realizując zapis art. 15/561/2006 WE: „Państwa Członkowskie zapewnią objęcie kierowców pojazdów, o których mowa w art. 3 lit. a) przepisami krajowymi zapewniającymi odpowiednią ochronę w zakresie dopuszczalnego czasu prowadzenia pojazdu oraz obowiązkowych przerw i okresów odpoczynku”.

– Nowelizacja nr 2. Ustawa z dnia 7 maja 2009 r o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców.³

Przedmiotowa nowelizacja była bardzo nieudolną i powszechnie krytykowaną w środowisku transportowym oraz prawniczym, próbą zaimplementowania do krajowego systemu prawnego wytycznych określonych w art. 7 dyrektywy 15/2002 WE, odnoszących się do pracy w porze nocnej. Uregulowanie wynikające z art. 7 dyrektywy stanowi, że jeśli „wykonywana jest praca w porze nocnej, dobowy czas pracy nie przekracza dziesięciu godzin w każdym dwudziestoczterogodzinnym okresie, (natomiast-przypis), wyrównanie za pracę w porze nocnej przyznawane jest zgodnie z krajowymi środkami ustawodawczymi, układami zbiorowymi, porozumieniami między obiema stronami branży i/lub krajową praktyką, pod warunkiem, że takie wyrównanie nie zagraża bezpieczeństwu drogowemu”.

Rzecz jednak w tym, że polski ustawodawca nie przeniósł z dyrektywy wraz z powyższym uregulowaniem definicji pory nocnej, która w dyrektywie została określona jako 4 godziny w przedziale czasu od godzin 00,00 do 7,00.

W takiej sytuacji obowiązywała definicja wskazana w krajowych uregulowaniach stanowiąca, że godziny nocne zawierają się w przedziale 21,00 – 7,00. Doszło więc do niezwykle niefortunnego uregulowania. Należy jednak ocenić, że nie są znane przypadki aby organy kontrolne (PIP), wyciągały jakiekolwiek sankcje z tytułu następstw wywołanych przedmiotową nowelizacją.

– Nowelizacja nr 3. Ustawa z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw.⁴

W ramach niniejszej nowelizacji zaimplementowana została do krajowego systemu prawnego tylko jedna zasada – wynikająca z art. 3 lit.: h dyrektywy 15/2002 WE, na podstawie której ustanowiono „kwalifikowane” godziny nocne, w ramach których „pora nocna” oznacza okres co najmniej czterech godzin, w rozumieniu prawa krajowego, między godziną 00.00 i godziną 07.00. Jest to jedno z podstawowych unormowań odnoszących się do wyznaczenia maksymalnej dobowej normy pracy. Na podstawie niniejszego uregulowania praca trwająca nawet bardzo krótki czas musi we wskazanych w dyrektywie godzinach nocnych skutkuje ograniczeniem maksymalnej dopuszczalnej normy pracy do 10 godzin w „danej dobie”. Uregulowanie przedmiotowe stanowi poważne ograniczenie dla realizacji transportu z uwagi na okoliczność, że uregulowania rozporządzenia 561/2006 WE oraz umowy AETR, odnoszące się do norm prowadzenia określają dziesięciogodzinną (dwa razy w tygodniu) normę prowadzenia. Tym czasem, postulaty dyrektywy są w przedmiotowym narzucają dodatkowe ograniczenia na poziomie pracy. Należy zauważyć, że ocena racjonalności przedmiotowego uregulowania jest podważana zarówno przez pracodawców jak i przez pracowników. Prawdopodobnie z tego właśnie powodu, ustawodawca krajowy aż do roku 2013 nie przewidział w taryfikatorze kar (zał nr.1 do ustawy o transporcie drogowym) sankcji za przedmiotowe naruszenie.

– Nowelizacja nr 4. Ustawa o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców z dnia 5 kwietnia 2013r.⁵ wdrożyła następujące kolejne zalecenia dyrektywy 15/2005.

Nowelizacja uregulowała zasady odnoszące się do czasu pracy przedsiębiorców osobiście wykonujących przewozy drogowe, w rozumieniu art. 4 pkt. 6a ustawy z dnia 6 września 2001 r o transporcie drogowym; (art. 1a i 1b znowelizowanej u.o.cz.p.k.),

Ponadto nowelizacja uregulowała zasady odnoszące się do czasu pracy osób niezatrudnionych przez przedsiębiorcę, lecz osobiście wykonujących przewozy drogowe, (art. 1b znowelizowanej u.o.cz.p.k), w rozumieniu art. 4 pkt. 6a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, na jego rzecz;

Po trzecie w nowelizacji powołano do życia rozdział 3a u.o.cz.p.k. („Czas pracy kierowców niepozostających w stosunku pracy”) w ramach którego uregulowano następujące wytyczne dyrektywy:

– określono definicję czasu pracy przedsiębiorców, o których mowa w art. 1 pkt. 1a, i osób, o których mowa w art. 1 pkt 1b, art. 26a,

– określono relację występującą pomiędzy czasem pracy a gotowością dla kierowców nie zatrudnionych na podstawie umowy o pracę,

– określono średnio tygodniowy czas pracy kierowców nie zatrudnionych na podstawie umowy o pracę (średnio 48 godzin),

– określono okres rozliczeniowy dla pracowników nie zatrudnionych na podstawie umowy o pracę (maksymalnie 4 miesiące),

– określono dopuszczalny przedłużony tygodniowy czas pracy oraz warunki takiego przedłużenia (do 60 godzin),

– określono, że do określenia okresu odpoczynku i przerw stosuje się przepisy rozporządzenia (WE) 561/2006 albo umowy AETR,

– określono, że ewidencję czasu pracy przedsiębiorcy, prowadzi sam dla ciebie przedsiębiorca, (art. 26d),

– określono, że ewidencję czasu pracy osób niezatrudnionych na podstawie umowy o pracę prowadzi podmiot, na rzecz którego wykonywany jest przewóz drogowy,

– określono, że ewidencję czasu pracy, o której mowa w art. 26d, przechowuje się przez okres dwóch lat po zakończeniu okresu rozliczeniowego nią objętego,

– określono, że podmiot, na rzecz którego wykonywany jest przewóz drogowy wydaje osobom niezatrudnionym na podstawie umowy o pracę kopie ewidencji czasu pracy”.

De lege ferenda należy podjąć dalsze czynności nowelizacyjne ustawy o czasie pracy kierowców w celu pełnego dostosowania jej uregulowań do nadal nieprawidłowo zaimplementowanych instytucji dyrektywy 15/2002 WE.

Niniejszy dokument podlega ochronie prawnej na mocy ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych (ustawa z dnia 4 lutego 1994 r., Dz. U. 06.90.631 z późn. zm.).