Nadzór prawny i merytoryczny: Dr Mariusz Miąsko Prezes Kancelarii Prawnej Viggen sp.j.
Delegowanie pracowników na terenie Unii Europejskiej pomiędzy poszczególnymi krajami Wspólnoty od dawna jest tematem żywej dyskusji i ścierania się dwóch optyk reprezentowanych przez kraje tzw. Starej i Nowej Unii.
Projekt dyrektywy Komisji Europejskiej zmieniającej dyrektywę 96/71/WE
Komisja Europejska przedstawiając 8 marca 2016 roku projekt dyrektywy zmieniającej dyrektywę 96/71/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 1996 roku sprawiła, iż dyskusja ta rozgorzała na nowo i pogłębiła pozycje, na których okopane są obie strony sporu. Dyrektywa 96/71/WE za swoje zadanie miała pierwotnie uregulowanie w sposób wyczerpujący podstawowej zasady traktatowej Unii Europejskiej, a mianowicie – swobody świadczenia usług. Jednakże dążenie przez europejskiego ustawodawcę do zachowania balansu pomiędzy swobodą świadczenia usług, a więc pełną swobodą konkurencyjności wewnątrz rynku wewnątrzwspólnotowego, a zachowaniem przez poszczególne porządki krajowe dowolności w określaniu minimalnego wynagrodzenia w jednym akcie prawnym, sprawiła, iż stosowanie dyrektyw 96/71/WE rodzi więcej problemów interpretacyjnych niż dogodności związanych z traktatowym uregulowaniem kwestii delegowania pracowników.
Pierwszym uzupełnieniem dyrektyw 96/71/WE było ustanowienie dyrektywy 2014/67/UE – zwanej dyrektywą w sprawie egzekwowania dyrektywy 96/71/WE. Dyrektywa egzekwująca uzupełniła dyrektywę 96/71/WE o kwestię:
- ustalenia stwierdzenia rzeczywistego delegowania i zapobiegania nadużyciom i obchodzeniu przepisów dotyczących delegowania (uregulowanie takie znalazło się w art. 4 dyrektywy),
- poprawy dostępu do informacji w tym znaczeniu, że nowa dyrektywa zobowiązała Państwa Członkowskie do wprowadzenia odpowiednich środków w celu zapewnienia przepływu informacji o warunkach zatrudnienia z dyrektywy 96/71/WE (art. 5 dyrektywy),
- uregulowania wzajemnej pomocy Państw Członkowskich we współpracy administracyjnej (art. 6 dyrektywy),
- ustalenia wymogów administracyjnych i środków kontrolnych w celu monitorowania przestrzegania przepisów dyrektywy 96/71/WE (art. 9 dyrektywy),
- ustalenia zakresu kontroli przestrzegania przepisów dyrektywy 96/71/WE (art. 10 dyrektywy),
- ustalenia zasad transgranicznego egzekwowania administracyjnych kar pieniężnych lub grzywien administracyjnych.
Preambuła dyrektywy 96/71/WE stanowi, iż celem dyrektywy jest zniesienie przeszkód między Państwami Członkowskimi w swobodnym przepływie osób i usług, jednocześnie zapisy dyrektywy sytuują w pierwszej kolejności przed zasadą swobody świadczenia usług, zasadę pełnej ochrony ustawodawstw krajowych w zakresie poszczególnych porządków prawnych odnoszących się do kwestii prawa pracy. To właśnie ta niekonsekwencja w dyrektywie 96/71/WE prowadzi do sporów i problemów w jej stosowaniu. Europejski ustawodawca starając się zachować równowagę pomiędzy zasadą swobody świadczenia usług a postawieniem na ścisłą ochronę poszczególnych krajowych rynków pracy Państw Członkowskich sprawił, iż dyrektywa 97/71/WE jest tak trudna w stosowaniu. Kompromis osiągnięty na gruncie dyrektywy 2014/67/UE okazał się kompromisem krótkotrwałym.
Świadczy o tym projekt Komisji Europejskiej dotyczący zmian w dyrektywie 96/71/WE z 8 marca 2016 roku. Zaproponowany projekt zmian jest dążeniem do wprowadzenia zasady stanowiącej, że ta sama praca, która wykonywana jest w tym samym miejscu wynagradzana, powinna być tak samo. Zasada ta przez Komisję wywodzona jest z zagrożenia, jakim według Komisji, jest dumping socjalny. Krajami lobbującymi za wprowadzeniem do projektu zmiany dyrektywy 96/71/WE i wprowadzenia „zasady takiego samego wynagrodzenia za tę samą pracę w tym samym miejscu wykonywania tej pracy” były: Austria, Belgia, Francja, Niemcy, Luksemburg, Holandia, Szwecja. W kontrze do proponowanych zmian stały, takie kraje jak: Bułgaria, Czechy, Estonia. Litwa, Łotwa, Rumunia, Słowacja, Węgry na czele z Polską.
Zmiany w dyrektywie 96/71/WE są koniecznością wynikającą między innymi z tego, iż na przestrzeni niemalże 22 lat obowiązywania dyrektywy instytucja delegowania pracowników w Unii przeszła wiele metamorfoz. Dodać należy również, iż w przeciągu tych lat dokonało się największe rozszerzenie Unii Europejskiej, rozszerzenie o kolejne dziesięć nowych porządków prawnych. Zmiana dyrektywy 96/71/WE wydaje się być koniecznością, ale zasadniczym pytaniem jest to, czy zmiany forsowane przez Komisję Europejską idą w dobrym kierunku. Aby odpowiedzieć na to pytanie należy przyjrzeć się bliżej zmianom proponowanym przez KE.
Główną zmianą, na której ma opierać się znowelizowana dyrektywa 96/71/WE jest ustanowienie „zasady takiego samego wynagrodzenia za taką samą pracę wykonaną w tym samym kraju”. W ocenie państw popierających proponowane zmiany, transformacje te mają wyeliminować zjawisko dumpingu socjalnego. Zjawisko to jednakże uznać należy w znacznej mierze za narzędzie, które państwa popierające zmiany przedstawione przez KE stosują w dyskusji z krajami stojącymi po przeciwnej stronie argumentacji. Delegowanie jako forma przekazywania praw na podwładnych jest szczególną formą przekazywania upoważnień zorientowaną zazwyczaj na jedno zadanie. Delegowanie oparte na zasadzie wyrażonej w art. 18 kodeksu pracy, tj. zasadzie korzystności i odpowiadającej jej normie stanowiącej o tym, że nie dopuszcza się żadnych wyjątków na niekorzyść osoby uprzywilejowanej, a więc pracownika, nie może być w żadnym wypadku uznawane za delegowanie stanowiące dumping socjalny. W każdym z państw Wspólnoty obowiązują osobne i różne uregulowania dotyczące prawa pracy, jednakże nie mogą one stać w sprzeczności z implementowanymi do poszczególnych porządków prawnych normami wydawanymi przez organy Unii. Twierdzenie jakoby delegowanie pracownika z jednego kraju Wspólnoty, jak choćby dla przykładu z Polski do innego kraju Wspólnoty było takowym dumpingiem, jest twierdzeniem fałszywym, ponieważ każde delegowanie odbywa się w ramach przepisów krajowych i odpowiadających im przepisów państwa, do którego delegacja się odbywa (jak choćby w zakresie ustalania stawek wynagrodzenia), które to odbywają się w ramach norm prawnych, które nie mogą być sprzeczne z dyrektywą 96/71/WE. Zarzuty takie są, więc nieuprawnione.
W tym przypadku uznanie argumentów krajów sprzeciwiających się zmianom przedstawionym przez Komisję Europejską w przeglądzie dyrektywy w sekcji „Pogłębiony i bardziej sprawiedliwy rynek wewnętrzny, oparty na wzmocnionej bazie przemysłowej, w ramach pakietu na rzecz mobilności”, które podnoszą, iż proponowane zmiany stoją w kontrze do zasad jednolitego rynku, które stanowią element przewagi konkurencyjnej uznać należy za słuszny. O determinacji Komisji we wprowadzeniu zmian w dyrektywie świadczy jednak przedstawienie projektu pomimo wyraźnego sprzeciwu ETUC, BusinessEurope, CEEP czy UAPME.
Komisja w projekcie sytuuje zmiany na trzech płaszczyznach. Są to:
- poszerzenie ochrony pracowniczej;
- zwiększenie przejrzystości przepisów;
- wyrównanie szans rynkowych firm krajowych i delegujących poprzez wprowadzenie zasady pełnego zastosowania krajowych systemów negocjowania płac.
Uznanie państwa oddelegowania za państwo, w którym wykonywana jest zazwyczaj praca po przekroczeniu 24 miesięcy delegowania.
Projekt przewiduje wprowadzenie art. 2a, który stanowił będzie, że w sytuacji przekroczenia zakładanego lub rzeczywistego czasu delegowania ponad 24 miesiące, za państwo, w którym wykonywana jest zazwyczaj praca, uważać się będzie państwo członkowskie, na którego terytorium delegowany jest pracownik. Wprowadzenie takiej zasady pociągnie za sobą konsekwencje w sferze określania, które prawo pracy ma zastosowanie do umowy o pracę pracownika delegowanego w odniesieniu do przepisów rozporządzenia nr 593/2008 z 17 czerwca 2008 r. w sprawie prawa właściwego dla zobowiązań umownych. Rozporządzenie 593/2008 w art. 2 stanowi, że prawo wskazane przez to rozporządzenie stosuje się bez względu na to, czy jest ono prawem państwa członkowskiego, nadto art. 3 rozporządzenia 593/2008 stanowi o swobodzie wyboru prawa. Jednakże art. 8 tego rozporządzenia ogranicza zasady z art. 2 i art. 3 w stosunku do umów o pracę stanowiąc, że w przypadku braku dokonania przez strony prawa właściwego dla indywidualnej umowy o pracę, umowa podlega prawu państwa, w którym – lub gdy brak takiego państwa, z którego pracownik świadczy zazwyczaj pracę w wykonaniu umowy. Projekt KE zakłada w sposób jak najszerszy wykorzystanie art. 8 rozporządzenia 593/2008 do wprowadzenie nowego artykułu 2a do rozporządzenia 96/71/WE. Oznaczało to będzie, że do umowy o pracę zastosowanie będą miały przepisy kraju, do którego oddelegowany jest pracownik, jeśli są one korzystniejsze od warunków zatrudnienia pracownika w państwie jego pochodzenia.
Korzystność ta wynikać będzie mogła już nie tylko ze stawek minimalnego wynagrodzenia, ale i z niższych norm czasu pracy, które traktowane będą z automatu jako korzystniejsze dla pracownika. Propozycję wprowadzenia art 2a w brzmieniu proponowanym przez Komisję uznać należy za sprzeczną z podstawami traktatowymi Unii Europejskiej, mianowicie wprowadzenie przepisu w proponowanym brzmieniu będzie dookreślało elementy tymczasowości świadczenia usług, co stoi w sprzeczności z postanowieniami Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Nadanie nowego zakresu w stosowaniu umów zbiorowych i orzeczeń arbitrażowych uznawanych za stosowane powszechnie do wszystkich sektorów.
Projekt przewiduje rozszerzenie brzmienia dotychczasowego art. 3 ustęp 1. Wątpliwości rodzi brak wystarczającego uregulowania kwestii publikacji umów i układów zbiorowych, na podstawie których ustalane miałyby być warunki zatrudnienia oraz kwestia ustalenia w jaki sposób układ zbiorowy uznawany będzie za powszechnie stosowany.
Zastąpienie pojęcia „minimalna stawka płacy” przez pojęcie „wynagrodzenie”.
Zmiana ta jest jedną z najbardziej rewolucyjnych zmian projektu, ma ona bowiem doprowadzić do zrównania stawek w wynagrodzeniu pracowników delegowanych z pracownikami lokalnymi. Projekt zapowiada, że w art 3 ustęp 1 litera c sformułowanie „minimalne stawki płacy” zastąpione zostanie przez sformułowanie „wynagrodzenie”. Pomimo dążenia do tak głębokiej unifikacji świadczeń pozostawienie w projekcie możliwości decydowania i ustalania przez poszczególne kraje członkowskie, które ze świadczeń będą stanowiły elementy obligatoryjne wynagrodzenia czyni zmianę bezcelową. Pojęcie dotychczas obowiązujące, a więc „minimalna stawka płacy” jest pojęciem w sposób precyzyjniejszy odnoszącym się do instytucji delegowania, ponieważ odpowiada istocie tymczasowego świadczenia usługi. Propozycja pomija fakt istnienia różnych systemów wynagradzania w poszczególnych krajach członkowskich.
Łańcuch podwykonawców
Projekt przewiduje utworzenie nowego art 3 ust 1 w brzmieniu:
„Jeśli zgodnie z przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi lub umowami zbiorowymi przedsiębiorstwa mające siedzibę na terytorium państwa członkowskiego muszą zlecać podwykonawstwo w kontekście zobowiązań wynikających z umowy jedynie przedsiębiorstwom, które gwarantują określone warunki zatrudnienia obejmujące wynagrodzenie, państwo członkowskie może zapewnić – na zasadach niedyskryminacji i proporcjonalności – aby takie przedsiębiorstwa obowiązywały te same zasady odnośnie do zlecenia podwykonawstwa przedsiębiorcom delegującym swoich pracowników na ich terytorium.”
Zgodnie z tą propozycją warunki zatrudnienia będą mogły być regulowane przez układy zbiorowe każdego poziomu. Regulacja ta w swojej istocie prowadzi, więc do deregulacji.
Obowiązek zapewniania pracownikom tymczasowo delegowanym warunków mających zastosowanie do pracowników kraju, na terytorium, którego jest wykonywana praca.
Poprzez wprowadzenie nowego art 3 ustęp 1b KE chce bezpośrednio do dyrektywy 96/71/WE implementować art. 5 dyrektywy 2008/104 w sprawie pracy tymczasowej, który stanowi o zasadzie równego traktowania w zatrudnieniu i warunkach pracy. Jednakże w świetle obowiązującego art. 3 ustęp 9 w brzmieniu:
„Państwa członkowskie mogą przewidzieć, że przedsiębiorstwa, o których mowa w art. 1 ust. 1 muszą zagwarantować pracownikom, o których mowa w art. 1 ust. 3 lit c warunki mające zastosowanie do pracowników tymczasowych w Państwie Członkowskim, na terytorium którego wykonywana jest praca.” zmianę tę uznać można za nie wprowadzającą żadnego novum, ponieważ jest ona uregulowana wprost już w art 3 ust 9.
Propozycje zmian zaprezentowane przez KE w przeglądzie dyrektywy w sekcji „Pogłębiony i bardziej sprawiedliwy rynek wewnętrzny, oparty na wzmocnionej bazie przemysłowej, w ramach pakietu na rzecz mobilności” są zmianami nieuwzględniającymi wpływu krajowych ustawodawstw i uregulowań oraz kosztów związanych z delegowaniem pracowników. Podkreślić należy fakt zignorowania przez KE głosów europejskich central związków zawodowych i związków pracodawców. Projektowi nie towarzyszyły również żadne konsultacje społeczne. Jeszcze ściślejsze nałożenie obowiązków na państwa członkowskie delegujące pracowników do pracy zagranicą nie idzie w parze z uregulowaniami dotyczącymi zwalczania nieuczciwych praktyk rynkowych, których wyeliminowanie i ustanowienie przejrzystych przepisów doprowadziłoby do stosowania uczciwych praktyk rynkowych, co przełożyłoby się na sytuację, w której wszystkie przedsiębiorstwa, bez względu na kraj, z którego pochodzą miałyby równe warunki działania. Zmiany proponowane przez KE uznać należy w tym kształcie za projekt polityczny, którego celem jest eliminacja z rynku przedsiębiorstw krajów „nowej” Unii Europejskiej. Analiza przedstawionych zmian w kontekście ich zgodności z Traktatami Unijnymi prowadzi do konkluzji, iż stoją one z nimi w sprzeczności.
Wprowadzenie zmian w dyrektywie 96/71/WE zaproponowanych przez KE wydaje się, więc być złym rozwiązaniem. Jak już odnotowano na wstępie niniejszego artykułu propozycja zmian przedstawionych przez KE spotkała się ze skrajnymi odczuciami krajów „starej” i „nowej” Unii. Polskie związki zawodowe na gruncie Rady Dialogu Społecznego projekt dyrektywy poparły, przeciwnego zdania z kolei były organizacje pracodawców na czele z BCC i Konfederacją Lewiatan.
26 kwietnia 2017 roku nastąpiło przedstawienie zmian proponowanych przez komisję w przeglądzie dyrektywy w sekcji „Pogłębiony i bardziej sprawiedliwy rynek wewnętrzny, oparty na wzmocnionej bazie przemysłowej, w ramach pakietu na rzecz mobilności” w ramach inicjatywy Komisji Europejskiej dotyczącej Europejskiego Filaru Praw Socjalnych. Oznacza to, że projekt Komisji ma realne szanse na zmianę dyrektywy 96/71/WE w ramach projektu przez nią przedstawionego 8 marca 2016 roku.
Kancelaria Prawna Viggen sp.j.
Niniejszy dokument podlega ochronie prawnej na mocy ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych (ustawa z dnia 4 lutego 1994 r., Dz. U. 06.90.631 z późn. zm.)
