Nieoczekiwane skutki ingerencji unijnych uregulowań na uregulowania krajowego prawa pracy

Autor publikacji: Dr Mariusz Miąsko Prezes Kancelarii Prawnej Viggen sp.j.

Nieoczekiwane skutki ingerencji unijnych uregulowań na uregulowania krajowego prawa pracy. Wiele uregulowań krajowych źródeł prawa pracy wywiera (a także wywierało w przeszłości), nieoczekiwane skutki po wejściu w interakcję z uregulowaniami unijnymi lub Europejskimi, korzystającymi zasady supremacji nad prawem krajowym.

Niepożądanym efektem globalizacji (unifikacji) prawa jest jego nieoczekiwany wpływ na akty prawa krajowego. Można wyraźnie sygnalizować niepożądany charakter wspomnianych skutków, ponieważ nie zakładał ich ani ustawodawca krajowy ani ustawodawca unijny ani też normodawca kształtujący multilateralne umowy międzynarodowe (np.: AETR).

Dokonując analizy przedmiotowego zagadnienia na tle historycznym można zaobserwować znamienną okoliczność na przykładzie nowelizacji uregulowań odnoszących się do „zaświadczeń działalności kierowców”. Każda kolejna nowelizacja rozwiązywała jedne problemy i wywoływała całkowicie niespodziewanie inne. Jet to o tyle istotna konstatacja, że pozwala wyciągnąć wnioski, które być może będą trudne do zaakceptowania na gruncie odbioru społecznego, iż jesteśmy w przededniu unifikacji prawa europejskiego sensu stricto.

Jak można zaobserwować na przykładach, unifikacja realizowana na poziomie umów międzynarodowych i rozporządzeń unijnych, stanowi źródło bardzo wielu nieoczekiwanych problemów. Na tym gruncie wydaje się zdecydowanie korzystniejszym z uwagi na mniejszą ilość nieoczekiwanych skutków unifikacja minimalna wyrażająca się poprzez uregulowania dyrektyw unijnych. Przyczyna wydaje się być oczywista – dyrektywy są zbiorem ogólnych postulatów, które kraje członkowskie samodzielnie wypełniają normą prawną, dostosowując ja jednocześnie do treści już istniejącej normy krajowej. W przypadku rozporządzeń oraz umów międzynarodowych jest odmiennie. Narzucają one już dosyć szczegółowy porządek prawny np.: na gruncie prawa pracy ale nie na tyle szczegółowy aby uregulować nim całość danej materii. Tak więc przy założeniu, że normy rozporządzeń unijnych stanowią źródła prawa pracy (a tego nikt nie kwestionuje), muszą one wywierać wpływ i to na dodatek nadrzędny (supremacja) nad uregulowaniami krajowymi. Wynika z powyższego interesująca obserwacja, że przyjęcie (zaimplementowanie) en block uregulowań aktów międzynarodowych prawa pracy do krajowego systemu prawnego, nie zawsze wywołuje wyłącznie pozytywne skutki w tym sensie, że nie zawsze jest źródłem stabilizacji na gruncie krajowych systemów prawnych.

Warto jednak zauważyć, że teza o przewadze typu unifikacji minimalnej wyrażonej dyrektywami wydaje się być jednak – szlachetną utopią.

U podstaw tezy o przewadze unifikacji opartej na uregulowaniach dyrektywalnych względem unifikacji opartej na uregulowaniach wynikających z rozporządzeń unijnych leży założenie, iż każdy legislator krajowy w jednakowo prawidłowy sposób odkoduje intencję zawartą w treści dyrektywy, co samo w sobie wydaje się być założeniem naiwnym (choćby z racji zawiłości wynikających z tłumaczenia oryginalnego tekstu dyrektyw).

Ponadto należałoby założyć iż ustawodawca zechciał zaimplementować do krajowego systemu prawnego dokładnie takie same instytucje określone w dyrektywie w dokładnie taki sam sposób jak to przewidział legislator międzynarodowy. Na przykładzie zasad implementacji instytucji prawa pracy z dyrektywy 15/2002 WE do Polskiej ustawy o czasie pracy kierowców można wyciągnąć wniosek, iż przytoczone założenie nie znajduje pokrycia w rzeczywistości.

Wreszcie należałoby założyć, iż ustawodawca krajowy dostosowuje się (do wskazanych w dyrektywach) terminów oraz kolejności implementacji określonych instytucji prawa, co samo w sobie okazało się założeniem nie popartym doświadczeniami (na przykładzie implementacji uregulowań dyrektywy 15/2002 WE na grunt rozdziału 3a u.ocz.p.k.).

Można więc uznać zasady unifikacji oparte na rozporządzeniach oraz decyzjach wykonawczych za bardziej przystające do realiów i budzące mniej dalszych wątpliwości.

Warto więc poznać obszary prawa pracy w których uregulowania ogólnie rzecz ujmując międzynarodowe, wywarły bezpośredni wpływ na kształtowanie unormowań krajowych. Przykładem mogą być kolejne wersje (wzory) „zaświadczeń działalności kierowców” (zwanych potocznie „urlopówkami”).

Legislator wspólnotowy przewidział wzory dokumentów określających niektóre wybrane rodzaje aktywności lub braku aktywności kierowców np.: „odpoczynek”, „inna praca”, „urlop wypoczynkowy”, „urlop chorobowy”, „prowadzenie pojazdu poza zakresem rozporządzenia 561/2006 WE”. Zakres treściowy wzorów zaświadczeń ulegał zmianie na przestrzeni czasu. Zmianie ulegały też instytucje prawne zastosowane w treści „zaświadczeń działalności kierowców”. Czasami normodawca wspólnotowy określając ten sam odcinek czasu traktował go jako urlop a innym razem jako czas wolny nie będący urlopem. Wszystkie te zmiany instytucji zastosowanych przez legislatora wspólnotowego wywierały wpływ na krajowe źródła prawa pracy.

Warto więc prześledzić przykładowy proces kształtowania się treści zaświadczeń działalności kierowców i ich wpływu na stosowanie krajowego prawa pracy.

Pierwsza wersja za świadczenia, Załącznik 1 zawierała szereg poważnych niedociągnięć co nastręczało szeregu poważnych problemów interpretacyjnych na gruncie prawa pracy, (obowiązywało do 14 grudnia 2009 roku).

Druga wersja, Załącznik 2 zawierała poważny błąd w polskiej wersji tłumaczenia, który formalnie ją unieważniał i rodził poważne skutki w postaci sankcji wymierzanych na przedsiębiorców ale z tego tytułu, że zawierała ów błąd nie wywierała jednak żadnych skutków prawnych na polski system prawa pracy.

Trzecia wersja, Załącznik 3 nadal rodzi poważne wątpliwości. Przykładowo nie pozwala na wyodrębnienie „odpoczynku” od „czasu wolnego”, jest źródłem wątpliwości podczas określania czasu „urlopu wypoczynkowego” itd. W tym miejscu odniosę się natomiast do nieoczekiwanych i niepożądanych skutków jakie wywoływały wcześniejsze wersje omawianego „zaświadczenia”.

Historycznie rzecz ujmując, mamy aktualnie trzecią wersję omawianego dokumentu w ramach decyzji wykonawczej 2007/230/WE oraz decyzji wykonawczej 2009/959/UE z dnia 14.12.2009 zmieniającej decyzję 2007/230/WE w sprawie formularza dotyczącego przepisów socjalnych odnoszących się do działalności w transporcie drogowym. Wersja aktualnie obowiązująca, jest w zasadzie bliska osiągnięcia stanu optymalnego ale nadal rodzi kilka poważnych i całkowicie nieoczekiwanych wątpliwości na gruncie prawa pracy (od 15 grudnia 2009 roku obowiązywało w wersji angielskiej, gdyż Polska posiadała błędy w tłumaczeniu wersja aktualna – polska – obowiązuje w okresie od 13 marca 2010r).

W tym miejscu przeanalizowane zostaną (jako przykład) jedynie nieoczekiwane skutki jakie wywarła na system  pracy wersja pierwsza zaświadczenia działalności kierowców aby na tej podbudowie wyciągnąć wnioski dla dalszych oczekiwanych modyfikacji lub interpretacji niektórych unormowań.

Pierwsza wersja wzoru dokumentu „zaświadczenia działalności kierowcy”, zawierała szereg niedociągnięć. Najbardziej problematyczny był brak rozróżnienia instytucji „urlopów wypoczynkowych” od instytucji „odpoczynku”.

Pierwsza wersja wzoru dokumentu „zaświadczenia działalności kierowcy”, zawierała szereg niedociągnięć. Najbardziej problematyczny był brak rozróżnienia instytucji „urlopów wypoczynkowych” od instytucji „odpoczynku”.

Początkowo, nie było jasne, jak w związku z powyższym wypełniać przedmiotowy dokument, ponieważ instytucja urlopu wypoczynkowego rządzi się ściśle określonym reżimem, w procesie jego udzielania pracownikowi. Początkowo oceniano, że na gruncie szeroko rozumianego prawa transportowego, instytucje „urlopu wypoczynkowego” oraz „odpoczynku” są tożsame. Jednak taka interpretacja była wprost sprzeczna z wykładnią językową definicji przytoczonych instytucji prawnych. Z tego też powodu miało miejsce wystąpienie do Głównego Inspektoratu Pracy w Warszawie Załącznik 4 GIP ostatecznie udzielił odpowiedzi Załącznik 5 z której wynikało, że mamy do czynienia z dwiema odmiennymi instytucjami prawnymi, a więc nie można utożsamiać „urlopu wypoczynkowego” z „odpoczynkami”, jak to często sugerowali przedstawiciele poszczególnych instytucji kontrolnych.¹

Ustalenie, czy przytoczone instytucje mają tożsamy charakter było o tyle istotne, że jeśli literalnie traktować wykładnię treści zaświadczenia odnoszącego się do instytucji „urlopu wypoczynkowego” (a wyłącznie instytucja „urlopu wypoczynkowego” a nie np. „odpoczynku” znajdowała się w pierwszej wersji dokumentu zaświadczenia), to na jej zasadach należało wypełniać także dokument karty urlopowej lub wniosku urlopowego lub też zaświadczenie okresach aktywności kierowcy (na podstawie art. 20 ust. 3 rozporządzenia 561/2006 WE), oraz/lub wypłacać ekwiwalent za urlop wypoczynkowy.

Ponadto, ponieważ urlopu nie można było udzielać w dobie w której kierowca pracował (art. 154 § 2 kodeksu pracy: „(…) niepełny dzień urlopu zaokrągla się w górę do pełnego dnia”, art. 154 ze zn. 2 § 4 k.p.: „udzielenie pracownikowi urlopu, w dniu pracy w wymiarze godzinowym odpowiadającym części dobowego wymiaru czasu pracy jest dopuszczalne jedynie w przypadku, gdy część urlopu pozostała do wykorzystania jest niższa niż pełny dobowy wymiar czasu pracy pracownika w dniu, na który ma być udzielony urlop”.

Powstawały więc nieudokumentowane okresy pomiędzy chwilą zakończenia jazdy (lub pracy albo dyspozycyjności udokumentowanej na wykresówce lub pliku), a ponowną dobą pracowniczą, które należało dokumentować odręcznie, co samo w sobie było czasochłonne a wręcz niewykonalne z uwagi na dużą skalę przygotowania koniecznej dokumentacji.

Dla pełnego obrazu, należy zaznaczyć, że w owym czasie równolegle do dokumentu omawianego zaświadczenia obowiązywało jeszcze zaświadczenie krajowe (tzw.: „żółta wykresówka”). Załącznik 6 Na gruncie nowego przepisu, przedsiębiorca wykonujący przewóz drogowy, jest zobowiązany do wystawienia nowego wzoru formularza zaświadczenia działalności kierowcy.

Tak więc powyższy przykład wyśmienicie obrazuje nieoczekiwane skutki jaki wywarł na krajowy system prawa pracy wspólnotowy dokument regulujący także niektóre zagadnienia prawa pracy.

Dla porządku należy jeszcze zaznaczyć, że na obszarze Niemiec B.A.G. kwestionowało częstokroć metodykę wypełniania przez polskich przewoźników zaświadczeń unijnych (zasugerowaną przez GIP), co było źródłem wielu sankcji finansowych. Dlatego też w roku 2008 doszło do (nieoficjalnego) ujednolicenia stanowiska, pomiędzy przedstawicielami polskich środowisk transportowych, a BAG w zakresie ustalenia takiej wspólnej treści zaświadczenia, które było respektowane przez oba (I.T.D. oraz B.A.G.) organy kontrolne Załącznik 7 oraz Załącznik 8. Pomimo, iż działanie takie okazało się skuteczne to świadczy o niewydolności systemu prawnego w zaistniałej sytuacji, której nie spodziewała się żadna ze stron (ani strona unijna ani krajowa).

W tym miejscu warto zasygnalizować (zagadnienie to dokładnie opisałem w w ramach odrębnego opracowania), iż zgodnie z decyzją Komisji nr 2007/230/WE z dnia 12 kwietnia 2007 r. w sprawie formularza dotyczącego przepisów socjalnych odnoszących się do działalności w transporcie drogowym,² nastąpiła zmiana treści w formularzu.³ Wyeliminowano z jego treści podstawowe dotychczasowe wady czyli brak możliwości określenia informacji, kiedy kierowca może pozostawać w gotowości do pracy, świadczyć inna prace, czy odbierać tygodniowy odpoczynek. W tym względzie decyzją Komisji z dnia 14 grudnia 2009r., zmieniono decyzję 2007/230/WE w sprawie formularza dotyczącego przepisów socjalnych odnoszących się do działalności w transporcie drogowym⁴ i przyjęła wzór zaświadczenia w pełni dokumentujący okresy – przebywania na zwolnieniu lekarskim od pracy z powodu choroby, przebywania na urlopie wypoczynkowym, czasu wolnego od pracy, prowadzenia pojazdu wyłączonego z zakresu stosowania rozporządzenia (WE) nr 561/2006 lub Umowy AETR, wykonywania innej pracy oraz pozostawania w gotowości do pracy.

Tym samym zmieniły się zasady dokumentowania przez przewoźników i kierowców aktywności w dobie. Kiedy oceniono, że wzór stanowi odpowiedź na dotychczasowe niespodziewane i niepożądane skutki wpływu na krajowe prawo pracy, okazało się, że nowa treść zaświadczenia działalności kierowców wywiera równie nieoczekiwane i dalekosiężne konsekwencje w korelacji z uregulowaniami prawa krajowego. Tym razem zagadnienie dotyczyło możliwości:

a) udzielenia kierowcy czasu wolnego za czas przepracowany w godzinach nadliczbowych (art. 151 zn. 2 KP),

b) udzielenia kierowcy czasu wolnego za czas dyżuru z wyjątkiem dyżuru pełnionego w domu (art. 151 zn. 5 KP).

Zagadnienie to stanowi podstawę wystąpienia do GIP oraz MPiPS w sprawie o zajęcie interpretacji. Załącznik 9

Intencją niniejszego opracowania jest wyselekcjonowanie obszarów w których wystąpił nieoczekiwany wpływ prawa międzynarodowego na prawo krajowe analogiczny do wskazanego przykładu.

Załącznik nr 1

Wzór zaświadczenia o działalności, które obowiązywało do 14.12.2009 r.

ZAŚWIADCZENIE O DZIAŁALNOŚCI NA PODSTAWIE
ROZPORZĄDZENIA (WE) NR 561/2006
LUB
Umowy Europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR) (*)

Należy wypełnić na komputerze lub maszynowo i podpisać przed rozpoczęciem podróży
Należy przechowywać wraz z oryginalną dokumentacją tachograficzną zgodnie z odpowiednimi wymogami
Sfałszowanie świadectwa stanowi naruszenie przepisów

1. Nazwa przedsiębiorstwa:

2. Ulica i nr, kod pocztowy, miejscowość, państwo: , ,,

3. Numer telefonu (w tym międzynarodowy numer kierunkowy): 

4. Numer faksu (w tym międzynarodowy numer kierunkowy): 

5. Adres e-mail: 

Ja, niżej podpisany
6. Imię i nazwisko: 
7. Stanowisko w przedsiębiorstwie: 

oświadczam, że kierowca

8. Imię i nazwisko: 

9. Data urodzenia: 
10. Numer prawa jazdy lub dowodu osobistego lub paszportu: 

w okresie

11. od (godzina-dzień-miesiąc-rok) –––

12. do (godzina-dzień-miesiąc-rok) –––

13. przebywał na zwolnieniu chorobowym (**)

14. przebywał na urlopie wypoczynkowym (**)

15. prowadził pojazd wyłączony z zakresu stosowania rozporządzenia (WE) nr 561/2006 lub AETR (**)

16. W imieniu przedsiębiorstwa, miejscowość data podpis _______________

17. Ja, jako kierowca, potwierdzam, że w wyżej wymienionym okresie nie prowadziłem pojazdu wchodzącego w zakres stosowania (WE) nr 561/2006 lub AETR.

18. Miejscowość data Podpis kierowcy _______________

(*) Niniejszy formularz jest dostępny w formie elektronicznej i przeznaczonej do druku na stronie internetowej ec.europa.eu.(**) Można wybrać tylko jedną z rubryk 13, 14 i 15.