Autor publikacji: Dr Mariusz Miąsko Prezes Kancelarii Prawnej Viggen sp.j.
Które z decyzji Inspekcji Transportu Drogowego są nieważne i dlaczego? Podstawą do nałożenia kary oraz jej uiszczenia przez przewoźnika może być jedynie prawomocna i wykonalna decyzja administracyjna, wydana przez stosowny organ administracji państwowej, spełniająca szereg formalnych wymagań wynikających z przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Co roku Inspekcja Transportu Drogowego nakłada coraz większą ilość kar. Czy to możliwe, że znaczna część decyzji jest wydawana niezgodnie z obowiązującymi przepisami?
Uważam, że tak. Rozważyć zatem należy, jakie zatem okoliczności m u s z ą zostać spełnione, aby stosowny organ mógł wydać wiążącą decyzję administracyjną? W praktyce najczęściej podstawą do wydania decyzji jest postępowanie dowodowe zebrane w drodze postępowania administracyjnego. Należy pamiętać, że to organ administracji publicznej musi w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy. Taki obowiązek wynika wprost z art. 77 KPA.
Art. 77
§ 1. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Oznacza to, że strona ma jedynie prawo, aby przedstawiać dowody w toku postępowania, nie musi natomiast tego robić, pomimo to, organ powinien samodzielnie dążyć do ustalenia prawdziwego stanu faktycznego i dążenia do prawdy obiektywnej. Brak działania organu zmierzającego do kompleksowego zebrania materiału dowodowego może stanowić podstawę odwoławczą.
Ponadto przepisy KPA jasno określają jakie elementy muszą zostać spełnione, tj. jakie składniki winna zawierać decyzja, aby w ogóle mówić, że dany dokument jest decyzją administracyjną. Kwestię tę reguluje szczegółowo art. 107§ 1 k.p.a. Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygniecie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego,
powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sadu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Kluczowy w praktyce jest jednak paragraf 3 powyższego przepisu, który wskazuje, iż Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Wynika z niego, że podstawą wydania decyzji jest prawidłowo sporządzone uzasadnienie prawne oraz uzasadnienie faktyczne, co w sposób wyraźny z jednej strony utrudnia organowi kontrolnemu wydanie decyzji, ale jednocześnie pozwala przewoźnikowi odwołać się od decyzji i skutecznie bronić się przed nałożeniem kary.
Jeśli przewoźnik wskaże określone dowody w drodze toczącego się postępowania administracyjnego to organ kontrolny m u s i je uznać lub wskazać przyczynę, dla których odmówił dowodom wiarygodności. Organ ten nie może wydać decyzji nie odnosząc się do w s z y s t k i c h podniesionych przez przewoźnika dowodów. Dlatego też, poza wszelką wątpliwością, w każdym postępowaniu prowadzonym przeciwko przewoźnikowi, konieczne staje się w praktyce przedkładanie wszelkich dowodów i okoliczności, bowiem wówczas organ ma obowiązek odniesienia się do nich.
Gdyby organ ten nie dopełnił tego obowiązku, to nie może wydać wiążącej decyzji. Wydanie decyzji wbrew obowiązującym w Polskim systemie prawnym przepisom jest nielegalne. Uchybia bowiem prawu strony do odwołania się od decyzji. Jak bowiem przewoźnik może skutecznie odwołać się od decyzji, skoro nie zna argumentów, dla których odmówiono wiarygodności przedstawionym przez niego dowodom. Postępowanie dowodowe powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Tak też uważa Naczelny Sąd Administracyjny w kilku orzeczeniach oceniając, że: „Zgodnie z art.107§3 k.p.a. organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym swej decyzji dowody na jakich się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności.(…)”- wyrok NSA z dnia 22.10.1981r. ISA2147/81.ny !
Ponadto:
„Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym i s t o t n y wpływ na wynik sprawy” – wyrok NSA z dnia 10 II 1981r 910/80.
Praktyka jednak pokazuje, że przytłaczająca część decyzji wydawanych przez Inspekcję Transportu Drogowego uchybia tym wymogom prawa. Często dochodzi do całkowitego zignorowania przedstawionych przez przewoźników środków dowodowych i niedopełnienia obowiązku wnikliwej i sumiennej oceny dokumentacji oraz złożonych na piśmie wyjaśnień.
Tymczasem:
„Ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinny znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, przekonywującym zarówno co do prawidłowości oceny sytuacji materialnej strony, jak i co do zasadności treści rozstrzygnięcia”. – wyrok NSA z 28.08. 1981r
S.A./Wr 87/81. Chociaż przepisy KPA wyraźnie wskazują jak musi wyglądać uzasadnienie prawne i faktyczne to duża część decyzji nie spełnia tego wymogu.
Czy wobec tak rażącego pogwałcenia zasad prawa mamy w ogóle do czynienia z decyzją jako dokumentem wiążącym przewoźnika?
Moim zdaniem w świetle analizy przepisów oraz stanowiska NSA nie mamy do czynienia z legalnie wydaną decyzją.
Zgodnie bowiem z ugruntowanym stanowiskiem w orzecznictwie polskich sądów dopuszczalne jest zaskarżenie samego uzasadnienia w trybie administracyjnym. Tak samo z uwagi na tą okoliczność możliwa jest także skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. (por. wyroki NSA: z 28.6.1982 r.,I SA 47/82, PiP 1985, z. 1, s. 147 oraz z 30.6.1983 r.,I SA 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). Jest to możliwe, bowiem uzasadnienie posiada tzw. funkcję zewnętrzną tzn. że może mieć wpływ na postępowanie w innych sprawach.
Co pozostaje więc przewoźnikowi?
Przewoźnik musi wykazać, że decyzja jest wydana z naruszeniem prawa. Dlatego też musi przeprowadzić p e ł n ą procedurę odwoławczą. Musi obejmować ona nie tylko postępowanie odwoławcze w drugiej instancji, ale także odwołanie do WSA, a następnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Moje wieloletnie doświadczenie wskazuje, że skala uchybień w tym obszarze jest ogromna, a część decyzji z którymi miałem styczność uchybia obowiązującym przepisom oraz orzeczeniom NSA.
Tym bardziej organizacje przewoźników powinny skoncentrować się nie tyle na nowelizacji poszczególnych elementów ustaw wiążących transportowców, co wyegzekwować stosowanie przez ITD przepisów obowiązujących.
Reasumując funkcjonujemy w Orwelowskim systemie, gdzie jest miejsce dla „równych i równiejszych” a organ kontrolny, który tak rygorystycznie i szczegółowo nakłada kary za nie stosowanie prawa sam wielokrotnie wydaje decyzje z naruszeniem prawa.
Polskie prawo gwarantuje przewoźnikom bardzo skuteczną ochronę, ale tylko pod warunkiem, że będzie stosowane zarówno przez przewoźników, jak i przez same organy administracji publicznej.
Niniejszy dokument podlega ochronie prawnej na mocy ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych (ustawa z dnia 4 lutego 1994 r., Dz. U. 06.90.631 z późn. zm.).
