Obowiązki zapisane w dyrektywie 2002/15/WE

Autor publikacji: Dr Mariusz Miąsko Prezes Kancelarii Prawnej Viggen sp.j.

Obowiązki zapisane w dyrektywie 2002/15/WE. Niniejsza publikacja w sposób kompleksowy przedstawi Państwu obowiązki wynikające z wypełnienia zapisów dyrektywy 2002/15/WE.

Podtytuł: pkt. 2 preambuły rozporządzenia 561/2006 WE

„(2) Dyrektywa 2002/15/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 marca 2002 r. w sprawie organizacji czasu pracy osób wykonujących czynności w trasie w zakresie transportu drogowego (5) wymaga od Państw Członkowskich podjęcia środków, które ograniczą maksymalny tygodniowy czas pracy pracowników wykonujących czynności związane z przewozem.”

Należy zauważyć na wstępie, że dyrektywa 2002/15/WE odnosi się do organizacji czasu pracy osób wykonujących czynności w trasie, w zakresie „transportu drogowego”. Ważne jest, więc zdefiniowanie „transportu drogowego”. Analizując przedmiotowe uregulowanie należy odnieść się do ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 r. (z późniejszymi zmianami).

W szczególności transport drogowy definiują przepisy artykułów: 2, 3 oraz 4 ustawy o transporcie drogowym.

Warto na wstępie zauważyć, że dyrektywa 2002/15/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 marca 2002 r. w sprawie organizacji czasu pracy osób wykonujących czynności w trasie w zakresie transportu drogowego, pełni szczególną i wyjątkową rolę wśród źródeł europejskiego prawa pracy. Nie stosuje się jej w sposób bezpośredni względem obywateli, podmiotów gospodarczych oraz pozarządowych instytucji państw członkowskich. Jednak, w wyniku jej unormowań uregulowano (poprzez zaimplementowanie jej uregulowań do krajowego systemu prawnego), względem przedsiębiorców oraz kierowców, szereg praw i obowiązków, w zakresie organizacji czasu pracy osób wykonujących czynności w trasie, w zakresie transportu drogowego oraz w obszarze dokumentowania aktywności kierowców.

Przedmiotowa dyrektywa stanowiła podstawową przesłankę dla uchwalenia uregulowań szczególnych (lex specialis) do unormowań kodeksu pracy, w zakresie branży transportu drogowego.

Mówi o tym wprost uzasadnienie do projektu nowelizacji ustawy o czasie pracy kierowców z 2007 roku – druk 1639.

„W Polsce aktem prawnym, zawierającym odniesienia do przepisów rozporządzeń Rady (EWG) nr 3820/85 i nr 3821/85, a tak że Umowy europejskiej w sprawie pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (Umowa AETR), w kwestiach dotyczących norm czasu prowadzenia pojazdów, przerw w prowadzeniu i odpoczynku kierowców a także obowiązków nałożonych na podmioty organizujące przewozy drogowe (w tym, przedsiębiorców transportu drogowego), jest ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U.Nr 92, poz. 879 i z 2005 r. Nr 180, poz. 1497). Zasadniczym jednak celem wydania tej ustawy było wdrożenie dyrektywy 2002/15/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 marca 2002 r. w sprawie organizacji czasu pracy osób wykonujących czynności w trasie w zakresie transportu drogowego oraz uregulowanie czasu pracy kierowców zatrudnionych na podstawie stosunku pracy.”

Należy także pamiętać, że dyrektywa może również stanowić źródło prawa na gruncie zasady skutku pośredniego. W wyniku tego organy administracji państwowej oraz sądy mają obowiązek uwzględniać w procesie wydawania decyzji oraz procesie orzekania z uwzględnieniem treści zawartych w dyrektywie. 

Dyrektywa 15/2002 WE definiuje zasadniczo relacje związane z czasem pracy następujących grup kierowców:

a) kierowców zatrudnionych na podstawie umowy o pracę (w rozumieniu kodeksu pracy),

b) kierowców zatrudnionych w innej formie (np.: na podstawie umów cywilnoprawnych),

c) właścicieli firm transportowych, którzy samodzielnie realizują transport drogowy własnym pojazdem zgłoszonym do własnej licencji transportowej,

d) właścicieli firm (działalności gospodarczych w dowolnej formie), którzy samodzielnie realizują usługę kierowania pojazdem (własnym lub cudzym) nie posiadając własnej licencji (tzw.: samozatrudnienie).

Powszechnie akceptowaną jest, więc w literaturze teza,¹ że omawiana dyrektywa stanowi podstawowy determinant rozwoju krajowych źródeł prawa pracy w krajach członkowskich UE (w tym także w Polsce). Jednak można mieć wiele wątpliwości, czy ustawodawca krajowy (polski) w pełni dostosował odwzorcował instytucje prawa pracy zawarte w dyrektywie. Przed rozwinięciem tego obszaru warto na wstępie wyjaśnić jeszcze jedną wątpliwość o charakterze systemowym. Dyrektywa, zgodnie z treścią art. 2 pkt. 4, wskazuje obszary, które powinny zostać uregulowane (i zostały uregulowane w ramach kolejnych nowelizacji) przez ustawodawców krajów członkowskich. Dyrektywa określa minimalne wymagania w odniesieniu do organizacji czasu pracy w celu poprawy ochrony zdrowia i bezpieczeństwa osób wykonujących czynności w trasie oraz poprzez uzupełnienie przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3820/85 (obecnie rozp. 561/2006 WE) oraz, gdy to konieczne, poprzez uzupełnienie przepisów umowy AETR.

Trzeba jednak zaznaczyć, że w międzyczasie doszło do zmiany rozporządzenia, a więc może istnieć uzasadniona wątpliwość, czy formalnie dyrektywa odnosi się jeszcze do rozporządzenia 3820/85 EWG, czy do treści rozporządzenia 561/2006 WE? Obecnie w doktrynie dominuje przekonanie,² że dyrektywa uzupełnia uregulowania rozporządzenia 561/2006 WE oraz umowy AETR.

Można jednak mieć, co do powyższej tezy dwie uwagi. Zasadniczo Dyrektywa jako taka nie uzupełnia samego w sobie rozporządzenia, a jedynie ewentualnie wpływa na kształtowanie uregulowań prawa pracy krajowego. Poza tym, nie można bezkrytycznie uznać, że dyrektywa odnosi się do uregulowania rozporządzenia 561/2006 WE, ponieważ rozporządzenie 3820/85 EWG już nie obowiązuje.

Wątpliwość, co do tak postawionej tezy wynika z okoliczności, iż pomimo że rozporządzenie 3820/85 EWG już nie obowiązuje, (ani jako autonomiczny byt prawny, ani też w ramach umowy AETR), to nie dokonano nowelizacji w samej treści dyrektywy 15/2002 WE, dostosowania jej treści do zamiany rozporządzenia 3820/85 EWG na 561/2006 WE.

W dyrektywie nadal jest mowa o rozporządzeniu 3820/85 EWG, a nie o rozporządzeniu 561/2006 WE i nad powyższym faktem trudno jest przejść bez komentarza.

Próby rozwiązaniem powyższego problemu prawnego można się doszukać w treści art. 28 rozporządzenia 561/2006 WE, który określa, że: „Rozporządzenie (EWG) nr 3820/85 traci moc i zostaje zastąpione niniejszym rozporządzeniem. Niemniej jednak art. 5 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia (EWG) nr 3820/85 nadal ma zastosowanie do dnia określonego w art. 15 ust. 1 dyrektywy 2003/59/WE”.

Z niniejszego zapisu (niezależnie od intencji ustawodawcy) wynika tylko tyle, że rozporządzenie 3820/85 EWG zostało uchylone i zostało zastąpione rozporządzeniem 561/2006 WE. Z powyższego nie wynika jednak, aby przedmiotowe unormowanie miało jakiś bezpośredni wpływ na treść dyrektywy 15/2002 WE zwłaszcza, że do września 2010 roku rozporządzenie 3820/85 EWG, nadal w ograniczonym stopniu, miało charakter wiążący w ramach umowy AETR.

Dyrektywa 15/2002 WE nakłada na kraje członkowskie obowiązek doprecyzowania uregulowań prawnych względem przedsiębiorców w zakresie: monitorowania maksymalnego tygodniowego czasu pracy kierowcy (art. 4 lit a), monitorowania czasu pracy kierowców u różnych pracodawców (art. 4 lit b), określenia minimalnych warunków dotyczących zasad odbierania przerw (art. 5), określenia minimalnych warunków dotyczących zasad odbierania odpoczynków przez praktykantów i stażystów, zasad pracy w porze nocnej (art. 7), zasad odstępstw od uregulowań normatywnych (art. 8), rejestrowania czasu pracy (w tym także osób nie będących zatrudnionymi na podstawie umowy o pracę oraz właścicieli) – (art. 9), ustanowienia systemu sankcji oraz sprawozdawczości w sprawie wykonania dyrektywy.

Mogłoby się wydawać, że postulat zawarty w powyższym akapicie preambuły („ograniczenia maksymalnego tygodniowy czasu pracy pracowników wykonujących czynności związane z przewozem”), został w pełni zrealizowany, (dopiero) w roku 2013, czyli po kilku latach od wejścia w życie rozporządzenia 561/2006 WE na mocy nowelizacji. W tym bowiem roku na mocy nowelizacji u.ocz.p.k., dodano rozdział 3a, w ramach którego uregulowano ostatni niewypełniony dotychczas wymóg wynikający z dyrektywy 15/2002 WE. Uregulowanie dotyczy określenia minimalnych warunków brzegowych dla kierowców niezatrudnionych na podstawie umowy o pracę. Dyrektywa 2002/15/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 marca 2002 r. w sprawie organizacji czasu pracy osób wykonujących czynności w trasie w zakresie transportu drogowego, przewiduje, że kierowcy pracujący „na własny rachunek” byli wyłączeni z zakresu stosowania unormowań dyrektywy, aż do 23 marca 2009 r. Legislator wspólnotowy założył, że dopiero po tej dacie odpowiednie przepisy będą mieć w pełni zastosowanie do tej kategorii kierowców. Jednak polski ustawodawca przez 3 kolejne lata nie przekazał Komisji Europejskiej informacji o środkach, jakie podjął w celu dostosowania dyrektywy i stosowania jej przepisów regulujących czas pracy, wobec kierowców pracujących na własny rachunek, ponieważ na obszarze naszego kraju nie wdrożono w tym czasie wszystkich wytycznych zawartych w dyrektywie 15/2002 WE. Rzecz w tym, że dyrektywa przewiduje, iż kierowcy pracujący na „własny rachunek” są wyłączeni z jej zakresu do dnia 22 marca 2009 r., natomiast po tej dacie odpowiednie przepisy krajowe miały uregulować zasady dotyczące tej grupy osób (kierowców). Wymóg określony dyrektywą, ze znacznym opóźnieniem został wdrażany na mocy nowelizacji ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym i niektórych innych ustaw.³

Można się zastanowić dlaczego ustawodawca polski opóźniał dostosowanie własnego transportu drogowego do przepisów dyrektywy? Przyczyna wydaje się oczywista. Wdrożenie postanowień dyrektywy 15/2002 WE wywiera znaczący wpływ na wzrost kosztów przedsiębiorstw transportowych, a także na wzrost obciążeń w postaci nakładu pracy poprzez nałożenie na przedsiębiorców transportowych dodatkowego obowiązku tworzenia „rejestrów czasu pracy” (na polskim gruncie rozszerzono ten obowiązek na konieczność prowadzenia ewidencji czasu pracy) dla właścicieli, którzy sami, we własnej firmie kierują własnym pojazdem, zgłoszonym do własnej licencji/zezwolenia oraz dla kierowców zatrudnionych w formie:

a) umów cywilnoprawnych,

b) tzw.: samozatrudnienia – czyli, gdy właściciel działalności gospodarczej, nie posiadając własnej licencji/zezwolenia (od 4 grudnia 2011 roku, licencję „krajową” zastępuje się „zezwoleniem” na mocy uregulowania wynikającego z rozporządzenia 1071/2009 WE) transportowego, wykonuje usługę kierowania pojazdem, jako kierowca dla innego przedsiębiorcy, który posiada licencję/zezwolenie uprawniające do realizacji transportu,

c) właścicieli form transportowych.

Można logicznie wnioskować, że wprowadzanie postulatów wynikających z uregulowań dyrektywy 15/2002 WE do krajowego systemu prawnego mogło wydawać się, (z polskiej perspektywy), bezcelowe, a wręcz sprzeczne z uregulowaniami Kodeksu Pracy, Kodeksu Cywilnego i ustawy o czasie pracy kierowców – zwłaszcza w kontekście uzasadnionego, jak się wydaje, oporu ze strony lobbujących w pracach podkomisji Sejmowych, organizacji reprezentujących interesy pracodawców.

W polskim systemie prawnym nie przewidziano dotychczas (aż do uregulowania zawartego w nowelizacji z 5 kwietnia 2013 r.) obowiązku np.: „rejestrowania” czasu pracy kierowców (a także i innych pracowników), zatrudnionych na podstawie umów cywilnoprawnych.

Jeszcze bardziej zastanawiać może powinność rejestrowania norm czasu pracy dla właścicieli przedsiębiorstw, samodzielnie kierujących własnymi pojazdami, we własnym przedsiębiorstwie, których pojazdy są zgłoszone do własnej licencji/zezwolenia. Racjonalność takiego rozwiązania jest wątpliwa i wydaje się być jedynie dokuczliwym objawem, bardziej ogólnej tendencji w Unii Europejskiej, do tworzenia bytu prawnego bez względu na skutki ekonomiczne i potrzeby społeczne. Uregulowanie w przedmiotowym zakresie wydaje się być tym bardziej zastanawiające, że z samej treści rozporządzenia 561/2006 WE wynikają bardzo precyzyjne ramy dla realizacji transportu na osi czasu. Przykładowo, kierowca na mocy rozporządzenia 561/2006 WE nie może kontynuować prowadzenia pojazdu, jeśli wykorzystał limit 56 godzin w ciągu tygodnia i/lub 90 godzin w ciągu dwóch tygodni (nie uwzględniając możliwości wypływających z art. 12 rozporządzenia 561/2006 WE). Wartości powyższe są bardziej restrykcyjne niż wartości określone w rozdziale 3a u.ocz.p.k. (48 godzin pracy w tygodniu – czyli 69 godzin pracy w dwóch tygodniach).

Warto rozwinąć w tym miejscu zasygnalizowany już wątek, podważający tezę jakoby krajowe źródła prawa pracy, zaimplementowały wprost uregulowania dyrektywy 15/2002 WE.

Można wykazać wiele przykładów, niezbyt ścisłej implementacji jak choćby np. na gruncie art. 9 ust. 3 u.ocz.p.k., uregulowania z art. 3 lit. b dyrektywy w zakresie oceny czasu spędzonego podczas jazdy zespołowej przez drugiego kierowcę (zmiennika). Uregulowanie dyrektywy traktuje czas spędzony obok kierowcy kierującego podczas jazdy jako „praca”, gdy tymczasem u.ocz.p.k., definiuje ten sam odcinek czasu jako „dyspozycyjność”.

Można w tym miejscu jedynie zasygnalizować, że zagadnienie staje się jeszcze bardziej złożone w kontekście „wytycznej KE nr 2”, która ten sam odcinek czasu nakazuje interpretować jako „przerwa”.

Innym przykładem rozbieżności pomiędzy dyrektywą a u.ocz.p.k. może być okoliczność, gdy na podstawie art. 3 lit. b dyrektywy w odróżnieniu od art. 10 w kontekście art. 6 ust.2 u.ocz.p.k., nie występuje obowiązek znajomości czasu trwania „dyspozycji’ dla jej zdefiniowania jako dyżuru lub pracy.

Idąc dalej można dostrzec kolejną rozbieżność na gruncie instytucji „dyspozycji” z art. 10 u.ocz.p.k. oraz „dyspozycyjności” z art. 3 lit. u.ocz.p.k. (zasadniczo można ocenić, że są to odmienne instytucje).

W doktrynie można też spotkać, jak się wydaje uzasadniony pogląd⁴ – że na grunt prawa krajowego w ramach art. 12 ust. 3 w związku z art. 24 pkt. 2, u.ocz.p.k., nie zostało prawidłowo zaimplementowane uregulowanie wpływające na ograniczenie wymiaru pracy wykonywanej dla więcej niż jednego pracodawcy.

Dla porządku warto wspomnieć jeszcze o rozbieżności, która świadczy o niewystarczającej dbałości ustawodawcy krajowego w procesie implementacji prawa międzynarodowego do krajowego porządku prawnego. Na mocy uregulowań dyrektywy 15/2002 WE w art. 5 ust. 1 określono, że „przerwa” musi zostać odebrana w taki sposób, iż kierowcy „w żadnych okolicznościach nie będą pracować dłużej niż sześć kolejnych godzin bez przerwy”.

Tymczasem ustawodawca krajowy w art. 13 ust. 1 u.ocz.p.k. określa, że „po sześciu kolejnych godzinach pracy kierowcy przysługuje przerwa przeznaczona na odpoczynek w wymiarze nie krótszym niż 30 minut”. Oznacza to zasadniczą różnicę pomiędzy oboma uregulowaniami, ponieważ „po sześciu” godzinach – może to być również po siódmej lub np. po ósmej godzinie. Może to być zupełnie inny odcinek czasu niż w przypadku uregulowania określonego w dyrektywie 15/2002 WE. Zachodzi, więc bardzo poważna niezgodność pomiędzy oboma uregulowaniami. De lege ferenda należy dokonać skorygowania zapisów art. 13 ust.1 u.ocz.p.k., w taki sposób aby odzwierciedlał intencje wyrażone dyrektywie.

Nie można też nie wspomnieć o okoliczności, że aż do 1 stycznia 2012 roku, istniała poważna rozbieżność w zakresie ustalenia przedziału godzin nocnych, gdyż dyrektywa 15/2002 WE definiowała je zgodnie z art. 3 lit. h jako 4 kolejne godziny w przedziale od godziny 00,00 do 07,00, gdy tymczasem krajowe uregulowanie definiowało ją jako 8 godzin w przedziale od godziny 21,00 do 7,00. Różnica była wyraźnie dostrzegalna z uwagi na skutki w postaci ograniczenia normy czasu pracy w danej dobie. 

Z powyższego jednoznacznie wynika szereg rozbieżności pomiędzy krajowymi i międzynarodowymi źródłami prawa pracy, które w istotny sposób wpływają na ocenę określonych instytucji na poziomie wykładni literalnej w kontekście wykładni funkcjonalnej. Analiza nieścisłości uregulowań pomiędzy instytucjami prawa określonymi w dyrektywie 15/2002 WE oraz krajowymi źródłami prawa pracy, posiada znaczenie zasadniczo jedynie dwojakiego rodzaju.

Po pierwsze posiada wartość postulatywną de lege ferenda dla krajowego ustawodawcy.

Po drugie świadomość różnic uregulowań może odgrywać rolę jedynie na poziomie (w najlepszym wypadku) wykładni funkcjonalnej, ponieważ uregulowania dyrektywy nie stosuje się w sposób bezpośredni, ale mogą wywierać wpływ na gruncie zasady skutku pośredniego. 

Można odnieść się także do dwóch refleksji bardziej ogólnych. Nieoczekiwanym zapewne skutkiem harmonizacji minimalnej realizowanej za pomocą dyrektyw jest brak jednolitości uregulowań źródeł prawa pracy pomiędzy poszczególnymi krajami członkowskimi UE.

Ponadto zastanawiać może realizacja procesu sprawozdawczości z dostosowania krajowych źródeł prawa pracy do uregulowań międzynarodowych, a także sposób realizacji po stronie organów UE procesu weryfikacji przedmiotowej sprawozdawczości, skoro na podstawie wstępnej analizy porównawczej uregulowań poszczególnych instytucji prawa, dostrzegalne są rozbieżności pomiędzy nimi.

Niniejszy dokument podlega ochronie prawnej na mocy ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych (ustawa z dnia 4 lutego 1994 r., Dz. U. 06.90.631 z późn. zm.).