Strona główna Aktualności z Wytycznych KE i GITD Rola i zakres Wytycznych KE

Rola i zakres Wytycznych KE

450
UDOSTĘPNIJ

Autor publikacji: Dr Mariusz Miąsko Prezes Kancelarii Prawnej Viggen sp.j.

 

Niniejsza publikacja opracowana została w kontekście uregulowań rozporządzenia 561/2006 WE oraz pozostałych rozporządzeń wspólnotowych.

Analiza rangi oraz statusu „wytycznych” KE w ujęciu formalnoprawnym, stanowi podstawowy punkt odniesienia dla określenia skutków jakie wywierają w systemie prawnym względem wszystkich adresatów norm, które komentują oraz ewentualnych skutków autonomicznych.

Warto na wstępie zauważyć, że powszechnie użyte określenie: “wytyczne” Komisji Europejskiej jest sformułowaniem niejednorodnym i do końca niesprecyzowanym. „Wytyczne“ należy rozumieć w szerszym kontekście jako „dokumenty zatytułowane“, „komunikaty“, „wyjaśnienia“ itp. Są nośnikiem informacji o intencjach oraz sugerowanych kierunkach interpretacji określonych uregulowań, przez co de facto wpływają na kształtowanie zasad szeroko rozumianej polityki KE w danym obszarze działania Unii.1

Na gruncie prawa transportu drogowego istnieje aktualnie 12 takich dokumentów, które można zdefiniować jako „wytyczne“. Sześć z nich wprost używa określenia „wytyczna“, a kolejne sześć zostało określonych przez KE jako „Commission Clarification”, co można rozumieć jako „wyjaśnienia”. W dalszej części niniejszego opracowania przez „wytyczne” będą rozumiane wszelkie akty o charakterze instrukcyjnym, które nie stanowią formalnych źródeł prawa (w tym prawa pracy kierowców).

Zagadnienie określenia rangi „wytycznych” jest wielopłaszczyznowe. Należy bowiem dokonać oceny statusu szeroko rozumianych wytycznych KE na gruncie art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawny art. 249 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską), a także na gruncie art. 2 art. 7, art. 9 Konstytucji RP, a także na gruncie art. 87 ust. 1 oraz wreszcie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Powyższe przepisy stanowią podstawę regulacji warunkujących relacje powszechnie obowiązujących źródeł prawa.

Art. 288 TUE określa wykaz źródeł powszechnie obowiązującego prawa na gruncie unormowań Unijnych. Określa on, że: „w celu wykonania kompetencji Unii instytucje przyjmują rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie.

Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Decyzja wiąże w całości. Decyzja, która wskazuje adresatów, wiąże tylko tych adresatów. Zalecenia i opinie nie mają mocy wiążącej”.

Można z łatwością dostrzec, że „wytycznych” nie ma wśród powszechnie obowiązujących źródeł na gruncie treści art. 288 TUE. Można by więc w świetle przytoczonego artykułu wywnioskować, że na gruncie Unijnym „wytyczne” formalnie nie stanowią źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Nie przesądza to jednak jeszcze, czy aby (paradoksalnie) nie stanowią one źródeł na gruncie krajowego prawa na mocy unormowań art. 2, 7, 9 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji RP.

Art. 2 Konstytucji wyraża „zasadę bezpieczeństwa prawnego i pewności prawa“, w ramach której Rzeczpospolita Polska jest „państwem prawnym” a art. 7, wyraża „zasadę legalizmu” czyli, że „organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”.

Art. 9 określa natomiast, że „Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego”. Natomiast art. 87 ust.1 Konstytucji RP stanowi, że „źródłami powszechnie obowiązującego prawa (…) są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia”.

Natomiast art. 91 ust. 32 Konstytucji RP określa, że: „jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami“.

Supremację prawa międzynarodowego (UE), przed ustawami – gwarantuje Traktat o Unii Europejskiej oraz Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Można w tym miejscu zasadniczo uznać, że Traktaty Europejskie były (są) rodzajem umowy międzynarodowej, w oparciu o którą funkcjonuje Unia Europejska jako organizacja międzynarodowa (w kontekście art. 91 ust. 3). Bezspornie bowiem utworzenie UE nastąpiło na mocy Traktatu.

Opisywane powyżej uregulowania jaki już ustalono, nie nadają „wytycznym“ rangi źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Warto tylko zauważyć, że Konstytucja RP w ogóle nie odnosi się do takich dokumentów KE (np.: wytycznych), które nie stanowią źródeł powszechnie obowiązującego prawa na obszarze UE.

Dla wyczerpania przedmiotowego wątku warto jeszcze odnieść się do istotnej w tym kontekście cechy polskiego systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, czyli do tzw.: „zasady przedmiotowego zamknięcia“, na podstawowe której konstytucja określa zamknięty katalog przedmiotowy powszechnie obowiązujących typów aktów prawnych3.
Można także zauważyć, że ewentualne wątpliwości na gruncie prawa pracy odnoszące się do określenia zakresu przedmiotowego źródeł prawa w odniesieniu do „układów zbiorowych pracy“,4 nie przenosi się w żaden sposób na grunt dotyczący rangi „wytycznych“ KE.

Tak więc w świetle powyższego można ocenić, że także na gruncie Konstytucji RP, „wytyczne” nie stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa. Tak więc i na gruncie powyższych ustaleń mogłoby się wydawać, iż wytyczne KE, nie mogą wywierać skutku w procesie decyzyjnym lub ocennym względem ich adresatów.

W doktrynie przyjmuje się jednak (bez podania uzasadnienia normatywnego) powszechnie, iż „wytyczne“ Komisji Europejskiej, zaliczane są w systemie prawa wtórnego (pochodnego) Unii Europejskiej do tzw. aktów sui generis (lub aktów nienazwanych) – czyli nie wymienionych w art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Przyjęcie założenia, że „wytyczne“ stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa, rodzi cały szereg trudnych do rozwiązania dylematów. Łatwo można to zrozumieć na konkretnym przykładzie pomiędzy uregulowaniami np.: decyzji wykonawczej 2009/959/UE z dnia 14.12.2009 zmieniającej decyzję 2007/230/WE w sprawie formularza dotyczącego przepisów socjalnych odnoszących się do działalności w transporcie drogowym a treścią wytycznej nr 5 – II KE.

Analogiczna rozbieżność odnosi się do relacji pomiędzy treścią art. 9 ust. 1 rozporządzenia 561/2006 WE, określającą zasady odbiorów odpoczynków przerywanych podczas przeprawy promem lub pociągiem, a treścią wytycznej nr 6 KE. Warto zauważyć, że przedmiotowe zalecenia są całkowicie sprzeczne (rozbieżne) z treścią normy rozporządzenia 561/2006 WE.

Wątpliwość odnosząca się do uznania wytycznych KE wynika w odniesieniu do powyżej przytoczonych przykładów z faktu, że Komisja Europejska nie ograniczyła się w nich jedynie do skomentowania sposobu rozumienia normy ale dokonała całkowicie odmiennego określenia zasad wynikających z norm powszechnie obowiązującego prawa.

Problem polega na tym, że dokument nie występujący w katalogu źródeł obowiązującego prawa, aspiracji do zupełnie odmiennego ukształtowania danego zagadnienia niż przewiduje to akt prawny posiadający wysoką rangę wśród źródeł powszechnie obowiązującego prawa krajowego, unijnego i międzynarodowego.

Wyśmienitym potwierdzeniem takiej sytuacji będzie relacja pomiędzy wytyczną nr 3 KE a art.4 lit. d) i f) w kontekście art. 8 oraz art. 9 rozporządzenia 561/2006 WE. Wytyczna określa warunki na jakich można dokonać przerwania odpoczynku, gdy tymczasem norma prawna rozporządzenia a także umowy AETR stanowi całkowicie odmienne zasady.

Warto już w tym momencie (niejako na marginesie) zauważyć, i w tym samym zakresie „wytyczne” odnoszą się do relacji na obszarze UE ale już nie na obszarze umowy AETR.

Wydaje się, że taka sytuacja jest nie do zaakceptowania ponieważ oprócz jawnego pogwałcenia podstawowych zasad prawoznawstwa, wywiera ona także inne negatywne skutki.

Po pierwsze zasadniczo uniemożliwia dokonanie wykładni prawa. Należałoby bowiem jej dokonać równolegle według dwóch założeń: że „wytyczna” jest źródłem prawa oraz że „wytyczna” nie jest źródłem prawa. Przy oczywistej sprzeczności założeń wynikających z treści normy oraz z treści „wytycznej” musi dojść do uzyskania odmiennych wyników. Brak jednak normy kolizyjnej określającej, któremu z nich należy przyznać prymat nad drugim.

Taka sytuacja doprowadza do szerzenia tendencji woluntarystycznych w prawie co samo w sobie jest ze szkodą i dla samego prawa, jak i dla poczucia bezpieczeństwa adresatów, a także szeroko rozumianego bezpieczeństwa obrotu prawnego.

Druga przesłanka negatywnie weryfikująca dopuszczenie w całym zakresie „wytycznych”, tak jak innych aktów sui generis nieformalnych źródeł prawa (soft law), jest całkowita niemożność oprogramowania takiego prawa według jednego schematu (algorytmu).

Dopuszczenie wytycznych do grupy źródeł powszechnie obowiązującego prawa bez sformalizowania ich statusu, doprowadza do powstawania konstrukcji wewnętrznie kontradyktorycznych, które a priori nie podlegają możliwości oprogramowania wobec oczywistej sprzeczności treści bez jednoczesnego określenia norm kolizyjnych. Wątpliwości rodzą oczywiście o te przypadki, w których wytyczne nie ograniczają się do interpretacji już istniejących uregulowań, ale same są źródłem uregulowań odmiennych od już istniejących.

Można więc w tym miejscu zadać pytanie, jaki jest zakres odpowiedzialności adresatów „wytycznych“ KE wobec naruszenia ich treści – zaleceń w sytuacji?

W świetle powyższego odpowiedź wydaje się oczywista, odpowiedzialność adresatów nie występuje w ujęciu formalnym a więc nie występuje w ogóle. Sytuacja nie jest jednak tak oczywista.

Warto bowiem zauważyć, że wytyczne pełnią w niektórych przypadkach rodzaj „wentyla bezpieczeństwa“.

Warto zauważyć, iż np.: kierowca ma prawo powoływać się podczas kontroli na korzystne dla niego stanowisko wyrażone treścią „wytycznej“ KE. Natomiast, gdy adresat normy powoła się na treść wytycznej KE, wówczas organ kontrolny (sąd) jest związany jej treścią. Interesujące jest, więc dlaczego można wyciągnąć taki właśnie wniosek?

Warto zauważyć, że w literaturze krajowej przyjmuje się, że „wytyczne“ “powinny (…) być brane pod uwagę przez państwa przy wykładni i stosowaniu prawa wewnętrznego”5. Jest to jednak pogląd, który na poziomie intencyjnym wydaje się słuszny, jednak nie odpowiada na pytanie o źródło takiej tezy.

Otóż odpowiedzią na pytanie dlaczego sądy oraz organy kontrolne mają obowiązek uwzględniać w procesie wykładni prawa treść wytycznych jest fakt, że ETS w sprawie Salvadore Grimaldi v Fonds des maladies professionnelles (nr 322/88), rozszerzył zasadę skutku pośredniego na zalecenia (wytyczne), które nie są źródłami prawa pracy.

ETS zajął stanowisko, iż pomimo że zalecenia i wytyczne nie stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa, sądy oraz organy administracji powinny uwzględniać ich treść w procesie wykładni prawa. Więcej na ten temat napisałem w odrębnym opracowaniu dostępnym pod adresem Sklep561

De lego ferenda należy pilnie włączyć expressis verbis wytyczne do systemu źródeł powszechnie obowiązującego prawa i utworzyć normy kolizyjne kształtujące relacje pomiędzy treścią poszczególnych aktów prawa.

Dla porządku można jeszcze nadmienić, że Europejski Trybunał Sprawiedliwości zajął stanowisko, iż to treść, a nie nazwa dokumentu przesądza o charakterze prawnym aktu prawnego. Można więc (w bardzo nielicznych przypadkach – które nie wystąpiły na gruncie prawa transportowego) uznać, iż akty sui generis mogą wywoływać skutki prawne6 ale musiałyby one zawierać normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym7.

Nie bez znaczenia noże być także obserwacja, że „wytyczne“ będące przedmiotem niniejszego opracowania, nie mają z całą pewnością charakteru „perswazyjnego“ a więc ich zastosowanie lub też nie zastosowanie nie warunkuje żadnych pozytywnych, ani też żadnych negatywnych skutków dla kraju członkowskiego. Warto o tym wspomnieć, ponieważ w wybranych segmentach prawa (np.: telekomunikacyjnego), występują „wytyczne“ KE, które a contrario taki skutek właśnie wywierają lub potencjalnie mogą wywierać8.

 

 

 

Potrzebujesz porady eksperta w zakresie prawa:

 

– transportowego administracyjnego,

– transportowego prawa pracy,

– przewozowego krajowego i międzynarodowego CMR,

– procesowego,

– prawa przewozu materiałów niebezpiecznych ADR,

– prawa przewozu produktów szybko psujących się ATP,

– transportowego prawa ubezpieczeń,

– prawa załadunków i mocowania ładunków (VDI),

– wspólnotowego i eurazjatyckiego prawa czasu prowadzenia pojazdu (AETR),

–   wspólnotowego i eurazjatyckiego prawa dokumentowania aktywności kierowców,

– przepisów optymalizacji kosztów w transporcie.

 

Już dziś skontaktuj się z Kancelarią Prawną VIGGEN

pod nr tel.: (12) 637-24-57

509 982 577

lub pod adresem e-mail: biuro1@viggen.pl

 

Serdecznie zapraszamy Państwa do skorzystania z największej bazy profesjonalnych, unikatowych opracowań prawnych, którą znajdą Państwo pod adresem: Sklep561.pl

 

Niniejszy dokument podlega ochronie prawnej na mocy ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych (ustawa z dnia 4 lutego 1994 r., Dz. U. 06.90.631 z późn. zm.).

 

 

 

1 Szerzej L. Senden, Soft law in European Community Law, Portland 2004, s. 153, 154.

2 Por. K. Działocha, uwagi 6-8 do art. 91, [w:], L. Garlicki (red.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom I, Warszawa 1999.

3 Zob. np. K. Działocha, uwaga nr 3 do art. 87, [w:], L. Garlicki (red.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom I, Warszawa 1999.

4 Dotyczą między innymi charakteru wzmiankowanych w art. 59 ust. 2 konstytucji układów zbiorowych pracy.

5 W. Czapliński, P. Czechowski, A. Proksa, W sprawie harmonizacji prawa polskiego z prawem Unii Europejskiej, Przegląd Legislacyjny 2003, nr 1, s. 186.

6 Zob. A. Zawidzka, Wspólnotowe prawo pochodne, [w:] J. Barcz (red.), źródła prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2009, s. 30, 31.

7 W sprawie pojęcia “aktu normatywnego” por. np. zestawienie wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego w uzasadnieniu orzeczenia z 6 grudnia 1994 r., sygn. akt U 5/94, OTK 1986-1995, tom 5, rocznik 1994, cz. 2, poz. 41.

8 Piotr Chybalski – Biuro Analiz Sejmowych – Warszawa, 8 lutego 2010 r. „Opinia prawna w sprawie zgodności art. 3 ust. 2 pkt 3 projektu ustawy o wspieraniu rozwoju i usług sieci telekomunikacyjnych (druk sejmowy nr 2546) z Konstytucją RP“

SILNIK PRAWNYpraca dla kierowcy