Autor publikacji: Dr Mariusz Miąsko Prezes Kancelarii Prawnej Viggen sp.j.
Punkt 4 preambuły rozporządzenia 561/2006 WE
(4) Dla osiągnięcia celów tych przepisów i utrzymania zaufania do ich stosowania pożądane jest ich skuteczne i jednolite egzekwowanie. Potrzeba zatem zestawu jaśniejszych i prostszych przepisów, które będą łatwiejsze do zrozumienia, wykładni i stosowania dla branży transportu drogowego oraz organów odpowiedzialnych za egzekwowanie prawa. 11.4.2006 PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L 102/1 (1) Dz.U. C 51 E z 26.2.2002, str. 234. (2) Dz.U. C 221 z 17.9.2002, str. 19. (3) Opinia Parlamentu Europejskiego z dnia 14 stycznia 2003 r. (Dz.U. C 38 E z 12.2.2004, str. 152), wspólne stanowisko Rady z dnia 9 grudnia 2004 r. (Dz.U. C 63 E z 15.3.2005, str. 11) i stanowisko Parlamentu Europejskiego z dnia 13 kwietnia 2005 r. (Dz.U. C 33 E z 9.2.2006, str. 425). Rezolucja legislacyjna Parlamentu Europejskiego z dnia 2 lutego 2006 r. i decyzja Rady z dnia 2 lutego 2006 r. (4) Dz.U. L 370 z 31.12.1985, str. 1. Rozporządzenie zmienione dyrektywą 2003/59/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. U. L 226 z 10.9.2003, str. 4). (5) Dz.U. L 80 z 23.3.2002, str. 35.
Na postulaty: „utrzymania zaufania” do prawa, „jednolitego egzekwowania” prawa i wprowadzenia „zestawu jaśniejszych i prostszych” przepisów warto spojrzeć z perspektywy doświadczeń, na poziomie praktycznego wykonania norm. Można na powyższe postulaty spojrzeć także, z perspektywy postrzegania przedmiotowego zagadnienia w ujęciu teoretycznym a także z punktu widzenia ustawodawcy, (poprzez uczestnictwo w pracach podkomisji transportowych ustawodawcy na poziomie Polskiego Parlamentu). Z tych perspektyw doskonale dostrzegalne jest, że postulaty „utrzymania zaufania” nie zostały w pełni zrealizowane i nie w zostały pełni osiągnięte, a w niektórych przypadkach zostały wręcz wypaczone przez niektóre organa kontrolne krajów członkowskich WE.
Warto więc przeanalizować pokrótce, kolejno zakres i stopień realizacji poszczególnych postulatów. Analizując postulat: „utrzymania zaufania” do przepisów przedmiotowego rozporządzenia można odnieść przekonanie, że przedmiotowy postulat został zrealizowany – bowiem przedmiotowe przepisy, w żadnej mierze nie wpłynęły na zmniejszenie zaufania – wręcz przeciwnie – wydaje się, że poziom zaufania wzrósł w porównaniu do poprzednio obowiązujących przepisów rozporządzenia 3820/85 EWG. Podniósł się bowiem poziom zrozumienia dla nowych przepisów. Są one bowiem zdecydowanie bardziej elastyczne, a przez to i bardziej akceptowane przez środowisko transportowe. Niestety można zauważyć, że postulat: „jednolitego egzekwowania” nie został zrealizowany w dostatecznym stopniu. Tezę tą potwierdzają konieczne, korekty uregulowań np.: w zakresie zasad nakładania kar za przerwanie odpoczynku. Nie chodzi tu wyłącznie o stworzenie nowych warunków przerwania odpoczynku w ramach tzw.: „reguły 1 minuty”, która jest zupełnie odrębnym zagadnieniem (i została dokładnie omówiona w ramach odrębnego mojego opracowania). W wyniku poważnych różnic interpretacyjnych dotyczących zasad nakładania kary za przerwanie odpoczynku dziennego (regularnego lub skróconego) przez organy kontrolne na obszarze całej WE (UE), dokonano bardzo istotnej korekty w ramach Decyzji Wykonawczej Komisji K(2011)3759 z 7.06.2011r. Treść Decyzji Wykonawczej Komisji K(2011)3759 z 7.06.2011r., stanowi Załącznik 1. Niezależnie od powyższego Komisja Europejska wydała 6 wytycznych oraz 6 objaśnień1 do rozporządzenia 561/2006 WE, w tym dotyczących między innymi przerywania odpoczynków i przerw, zasad powoływania się na uregulowania art. 12/561/2006 WE, zasad wystawiania zaświadczenia działalności kierowców, zasad odbioru odpoczynków na promie. Warto zauważyć, że źródłem problemu wynikającego z różnorodnej interpretacji była definicja „dziennego czasu prowadzenia pojazdu”, która określa, że jest to: „łączny czas prowadzenia pojazdu od zakończenia jednego dziennego okresu odpoczynku do rozpoczęcia następnego dziennego okresu odpoczynku lub pomiędzy dziennym okresem odpoczynku a tygodniowym okresem odpoczynku.” Zatem część organów kontrolnych (na terenie Unii Europejskiej oraz EOG i Szwajcarii), każde skrócenie odpoczynku poniżej wartości 9 godzin (a czasami 11 – gdy wyczerpany został zakres dopuszczalnych skróceń odpoczynku), które nie zostało skorygowane (opisane) w sposób wynikający z treści art.12 rozporządzenia 561/2006 WE, interpretowało jako brak odpoczynku, nawet jeśli skrócenie było minimalne i trwało np.: 10 minut. Należy jednak zaznaczyć, że z formalnego punktu widzenia organy kontrolne postępowały w sposób zgodny z treścią normy, a w szczególności w zgodzie z zasadami wykładni prawa, opierając się na wykładni literalnej normy. Ponieważ treść normy była czytelna i jasna i nie budziła żadnych wątpliwości, więc nie było potrzeby (a wręcz możliwości – ponieważ: „clara non sunt interpretanda2 ”), stosowania innych zasad wykładni prawa. Sytuacja taka prowadziła jednak do okoliczności, w której organ kontrolujący, za skrócenie dziennego okresu odpoczynku nakładał karę jednocześnie z dwóch tytułów, co było źródłem bardzo poważnych konsekwencji finansowych. Przykład: Dotychczasowe uregulowanie. Kara z pkt. 4.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym za: skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę – 100 zł. Kara z pkt. 4.1 załącznika do ustawy. o transporcie drogowym za: przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu o czas do 1 godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę – 100 zł Wysokość kary: 100 zł + 150 zł + (8×200 zł) = 1850 zł.
Aktualnie, dla analogicznego przekroczenia, po wprowadzeniu korekty Decyzją Wykonawczą Komisji K(2011)3759 z 7.06.2011r.: karę nakłada się tylko na podstawie pkt. 4.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym za skrócenie dziennego okresu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę – 100 zł Wysokość kary: zaledwie 100 zł. Można ocenić, że postulat „jednakowego egzekwowania” prawa nie został osiągnięty samym rozporządzeniem 561/2006 WE i dopiero jego istotne korekty zadośćuczyniły przedmiotowemu postulatowi. Jednak zagadnienie „jednakowego egzekwowania” ma znacznie szerszy charakter. Warto odnieść się do następujących aspektów: a) aspekt respektowania w różnym stopniu uprawnień kierowców ale także obowiązków względem organów kontrolnych, wynikających z art. 12/561/2006 WE, b) aspekt respektowania w różnym stopniu zasad odbioru odpoczynków dziennych na terenie innych krajów członkowskich Unii Europejskiej (np.: Włoch). Nie rozwijając dokładnie przedmiotowych zagadnień w tym miejscu można zaznaczyć, że zakres art. 12/561/2006 WE, zwalniającego z odpowiedzialności za przekroczenia norm art. 6-9 rozporządzenia 561/2006 WE ma charakter ocenny, przez poszczególnych przedstawicieli organów kontrolnych. Innym przykładem niedostosowania do postulatu „jednakowego egzekwowania” uregulowań rozporządzenia 561/2006 WE może być zagadnienie ponownego rozpoczęcia prowadzenia pojazdu w tym samym 24 godzinnym okresie, licząc od poprzednio zakończonego odpoczynku dziennego lub tygodniowego. Ponowne rozpoczęcie aktywności kierowcy jest dopuszczalne (a contrario) na gruncie rozporządzenia 561/2006 WE a na gruncie polskiej u.ocz.p.k., od 1.1.2012 roku ponowne rozpoczęcie pracy w tym samym 24 godzinnym okresie pracy nie musi stanowiło nawet godzin nadliczbowych (w ramach indywidualnego rozkładu czasu pracy – przy założeniu iż rozkład można zastosować). Natomiast np.: na terenie Włoch takie zdarzenie skutkuje karą grzywny w trybie art. 174 ust. 6 Kodeksu Ruchu Drogowego oraz zatrzymaniem i odholowaniem na koszt przewoźnika pojazdu w trybie art. 214 Kodeksu Ruchu Drogowego, pomimo tego, że kierowca prawidłowo odebrał odpoczynek w świetle przepisów rozporządzenia 561/2006 WE.
Ponowne rozpoczęcie pracy, w tym samym 24h odcinku jest dopuszczalne przez przepisy rozporządzenia 561/2006 WE, ale wywołuje różnorodne skutki na podstawie przepisów krajów członkowskich UE. Zatem można odnieść uzasadnione przekonanie, że postulat jednolitego egzekwowania prawa, nie został w pełni w osiągnięty poprzez wprowadzenie przepisów niniejszego rozporządzenia. Należy jednak oddać sprawiedliwość, że zwłaszcza z chwilą wprowadzenia szeregu korekt, legislator unijny jest bliski realizacji tego postulatu, co jest niezwykle pozytywną okolicznością, ponieważ kształtuje wzrost poczucia zaufania do instytucji unijnych i wspólnotowego prawa a także wpływa na wzrost bezpieczeństwa obrotu gospodarczego.
Można jeszcze przeanalizować poziom realizacji postulatu wprowadzenia „jaśniejszych i prostszych przepisów” . Poza wskazanymi już powyżej obszarami, przepisy rozporządzenia 561/2006 WE, należy ocenić jako relatywnie klarowne – co nie oznacza, że są proste w stosowaniu i nie oznacza to, że są proste w zrozumieniu dla przeciętnego ich beneficjenta. Wręcz przeciwnie – konstrukcja wielu z przepisów jest bardzo złożona, wielostopniowa, interdyscyplinarna i trudna do zrozumienia przez odbiorcę. Przykładami szczególnie trudnych norm mogą być: konstrukcja zasady odbioru rekompensaty za skrócone tygodniowe odpoczynki, konstrukcja zasady odbioru określonej ilości skróconych odpoczynków dziennych w przewidzianych ramach czasowych, konstrukcja zasady odbioru skróconego odpoczynku na promie, konstrukcja zasady odbioru przerw w zespołach, konstrukcja zasady wyliczenia maksymalnego odcinka czasu pomiędzy jednym a drugim tygodniowym odpoczynkiem, czy też w końcu – konstrukcja podjazdu pod załadunki oraz rozładunki w trakcie odbioru odpoczynków bez ich przerwania. Obserwacja codziennej praktyki wskazuje, że są to zagadnienia trudne w zrozumieniu dla nieprzygotowanego odbiorcy i z tego też powodu zagadnieniom tym poświęciłem wiele uwagi w ramach odrębnych opracowań.
Warto jeszcze pamiętać, że o ile uregulowania rozporządzenia 561/2006 WE w pierwszej warstwie są uregulowaniami okresów prowadzenia, przerw i odpoczynków to równolegle stanowią także w kolejnej warstwie źródło prawa pracy. O ile uregulowania przedmiotowego rozporządzenia są oceniane jako relatywnie proste przez uczestników szeroko rozumianej branży transportowej na poziomie norm okresów prowadzenia przerw i odpoczynków o tyle te same uregulowania w relacji z krajowymi źródłami prawa pracy, tracą swój wcześniejszy walor „jasności i prostoty”. Można założyć, że główną przyczyną takiego stanu rzeczy jest odmienna filozofia oraz odmienne założenia uregulowań krajowych i międzynarodowych w odniesieniu do tego samego obszaru. Przykładem może być instytucja prawna „doby pracowniczej”, lub odpoczynków dziennych (w tym dzielonych) lub instytucji „tygodnia”.
Niniejszy dokument podlega ochronie prawnej na mocy ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych (ustawa z dnia 4 lutego 1994 r., Dz. U. 06.90.631 z późn. zm.).
