Stanowisko Stowarzyszenia Najlepsza Droga do odmowy odpowiedzi Ministerstwa Transportu
Pismo wystosowane przez Stowarzyszenie Najlepsza Droga do Ministerstwa Transportu.
Modlnica, dnia 20 sierpień 2012 r.
Kancelaria Prawna Viggen s.c.
Mariusz Miąsko, Małgorzata Miąsko
ul. Częstochowska 6, 32-085 Modlnica
w imieniu:
Stowarzyszenia Uczestników Rynku
Komunikacji Samochodowej
i Transportu Drogowego „NAJLEPSZA DROGA”
ul. Tyniecka 10a, 31-319 Kraków
Ministerstwo Transportu, Budownictwa
i Gospodarki Morskiej
ul. Chałubińskiego 4/6
00-928 Warszawa
Pismo: 3/KPV/20/08/2012/MM/1
Dot: bezczynności organu tj. Ministerstwa Transportu w sprawie dokonania pilnych i niezbędnych dla przewoźników wyjaśnień dotyczących stosowania art. 5 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r.
Szanowny Panie Ministrze,
w lipcu 2012 roku wysłaliśmy w imieniu Stowarzyszenia U.R.K.S i T.D. „Najlepsza Droga” pismo do Ministerstwa Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej w Warszawie z prośbą o dokonanie realistycznej i zgodnej z formą organizacji polskich przedsiębiorstw transportowych interpretacji Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady /WE/ Nr 1071 /2009 z dnia 21 października 2009 r. W szczególności chodziło nam o wyraźną i konkretną interpretację art.5 lit. a przywołanego Rozporządzenia, gdzie uregulowana jest kwestia siedziby przedsiębiorcy transportowego wraz z lokalami w których prowadzi główną działalność w szczególności dokumenty księgowe {…} oraz wszelkie inne dokumenty do których dostęp musi mieć właściwy organ kontrolny.
Zarówno wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie C-73/06 stwierdza, iż: „Określenie miejsca siedziby dla celów działalności gospodarczej wymaga uwzględnienia szeregu czynników, gdzie w pierwszym rzędzie znajduje się siedziba statutowa, miejsce stanowiące centrum administracyjne, miejsce posiedzeń zarządu oraz – zazwyczaj z nim identyczne – miejsce określania ogólnej polityki spółki. W rachubę mogą wchodzić także inne czynniki, takie jak miejsce zamieszkania głównych członków zarządu, miejsce przechowywania dokumentów dotyczących zarządu i księgowości oraz główne miejsce dokonywania operacji finansowych, w szczególności bankowych.„. Również orzecznictwo polskich sądów administracyjnych dotyczących definicji stałego miejsca prowadzenia działalności odwołuje się do orzecznictwa ETS, i tak w wyroku z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt III SA/Wa 110/09, Wojewódzki Sąd Administracyjnych stwierdził, iż: „ETS zdefiniował pojęcie stałego miejsca prowadzenia działalności jako to, gdzie podmiot posiada zasoby ludzkie, zasoby techniczne a także infrastrukturę umożliwiającą zawieranie umów i podejmowanie decyzji zarządczych. Nadto, powyższe zasoby i infrastruktura muszą charakteryzować się pewną stałością oraz umożliwiać świadczenie usług w sposób niezależny.”.
W myśl takiej interpretacji można stwierdzić, iż baza eksploatacyjna w zdecydowanej większości z przypadków nosi wszystkie cechy, które wymienione zostały w powyższych orzeczeniach, a w konsekwencji czego uznać je jako miejsce siedziby. Zatem mając na uwadze powyższe, zwracamy się do Pana Ministra z uprzejmą prośbą o rozwianie wszelkich wątpliwości jakie powstały w tymże zakresie, poprzez wskazanie odpowiedzi: czy w sytuacji gdy przedsiębiorca wykonuje działalność w dodatkowych miejscach (vide baza eksploatacyjna) niż główne miejsce wykonywania działalności, za siedzibę o której mowa w art. 5 lit. a) wspomnianego wyżej rozporządzenia można uznać m. in. bazę eksploatacyjną, o której mowa w art. 5 lit. c) wyżej wymienionego rozporządzenia?
Zdaniem naszego Stowarzyszenia realia ukształtowane od lat w Polsce są takie, że dokumentacja księgowa jak i wszelka inna wymagana przez organa kontrolne dokumentacja znajduje się w bazach transportowych /bywa, że oddalonych kilkaset kilometrów od nominalnej siedziby przedsiębiorstwa transportowego/. Dokumenty te zgodnie z pkt. 7 preambuły do Rozporządzenia 1071/2009 winny znajdować się w siedzibie firmy „nieprzerwanie”. Jednak żaden przedsiębiorca który posiada bazy w innym miejscu niż nominalna siedziba, nie jest w stanie spełnić owego wymogu nieprzerwanego spełniania warunków Rozporządzenia. Dlatego też, zaproponowaliśmy by dokonać wykładni funkcjonalnej art. 5 lit. a Rozporządzenia co oznacza, że przy interpretacji tego zapisu prawa trzeba skupić się przede wszystkim na celu jaki przyświecał europejskiemu normodawcy. Celem tym co oczywiste jest umożliwienie i ułatwienie dostępu organom kontrolnym, do wszelkiej wymaganej dokumentacji firmy transportowej. Skoro ta dokumentacja w naszych polskich warunkach znajduje się w ogromnej większości przypadków w bazach transportowych potrzebna jest jasna i realistyczna interpretacja omawianego przepisu. Naszym zdaniem, rozwiązaniem jest traktowanie bazy transportowej jako siedziby transportowej. Taka interpretacja niczego nie utrudni organom kontrolnym wręcz przeciwnie bardzo ułatwi będąc zarazem w zgodzie z celem jaki sobie postawił europejski normodawca wydając Rozporządzenie 1071/2009.
W odpowiedzi na pismo naszego Stowarzyszenia otrzymaliśmy w sierpniu br. pismo z Ministerstwa podpisane przez Pana Dyrektora Bogdanowicza. Pan Dyrektor przekazał nam, następujące stanowisko:
1. Zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji organa władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa co m.in. wyznacza granice ich aktywności.
2. W żadnym z aktów prawnych nie upoważniono Ministerstwa Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej do interpretacji przepisów powszechnie obowiązujących w sprawach indywidualnych. Możliwość takiej interpretacji wynika jedynie pośrednio z zapisu art. 9 KPA przysługuje wyłącznie stronom i tylko w zakresie postępowania administracyjnego.
3. Wyłączną kompetencję w zakresie interpretacji przepisów unijnych ma Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
4. Podmiotami uprawnionymi do świadczenia pomocy prawnej osobom fizycznym i podmiotom gospodarczym są adwokaci i radcowie prawni.
Panie Ministrze,
odpowiedz z Pańskiego Ministerstwa wyrażona w piśmie z dn. 9.08.2012 r. będącym reakcją na pismo naszego Stowarzyszenia dotyczące interpretacji stosowania Rozporządzenia 1071/2009 WE w zakresie tematycznym dotyczącym wymogu gromadzenia w siedzibie przedsiębiorstwa transportowego wszelkich dokumentów, które winny być dostępne dla organu kontrolnego jest dla naszego Stowarzyszenia wielkim rozczarowaniem.
Przypomnę tylko jeszcze raz, że zgodnie z treścią pkt. 7 preambuły do Rozporządzenia należy w siedzibie przedsiębiorstwa nieustannie przechowywać dokumenty księgowe oraz dokumenty dotyczące okresów prowadzenia przerw i odpoczynków w sytuacji gdy faktycznie znajdują się one w bazie firmy. Ustawodawca nie przewidział bowiem okoliczności, że adres siedziby oraz adres bazy mogą być różne i oddalone od siebie.
Dlatego też uchylenie się od odpowiedzi Pana Dyrektora Bogdanowicza na nasze zapytanie jest zaskakujące. Pismo sporządzone przez Pana Dyrektora, którego jako człowieka szanuję, który jednak podpisując się pod taką „argumentacją” /w szczególności tą dotyczącą braku upoważnienia Ministra do interpretacji przepisów/ naraża na szwank autorytet i prestiż swego urzędu ponieważ przewoźnicy zrzeszeni w naszym Stowarzyszeniu mają wszelkie prawo oczekiwać od organów administracyjnych swego Państwa, a także od Pana Dyrektora Bogdanowicza – szacunku i merytorycznej pomocy, szczególnie w sprawach kluczowych dla ich funkcjonowania. Trzeba bowiem wiedzieć, że uchybienie wymogowi nieustannego przechowywania dokumentacji w siedzibie przedsiębiorstwa skutkuje utratą dobrej reputacji, a w konsekwencji w trakcie kontroli utratą prawa wykonywania transportu. To, że przewoźnikom należą się w tej sprawie pilne wyjaśnienia oraz interpretacja Ministerstwa jest oczywiste, ponieważ są obywatelami płacącymi podatki od swych zarobków. Podatki te idą także na utrzymanie i wynagrodzenia administracji państwowej, w tym także na wynagrodzenie Pana Dyrektora. Na pewno natomiast nie są przewoźnikom potrzebne ogólne „okrągłe” frazesy służące temu co można by nazwać „umyciem rąk”. Przykro mi Panie Ministrze, że muszę tak tę sprawę przedstawić, jednak trudno inaczej.
Stowarzyszenie URKS i TD „Najlepsza Droga” od dłuższego czasu podejmuje solidnie merytorycznie przygotowane i uzasadnione starania o właściwe oraz zgodne z jego literą i duchem stosowanie prawa. Spotkaliśmy się jednak tym razem z powierzchownymi odpowiedziami za którymi co oczywiste stoi urzędnicza nonszalancja jak też wyraźnie ujawniające się w tym przypadku, problemy z dokonaniem wykładni prawa.
Pragnę teraz przejść do kluczowych wątków odpowiedzi Pana Dyrektora Bogdanowicza:
1. Art. 9 KPA tzw. „zasada udzielenia informacji” stronom postępowania administracyjnego.
Kuriozalne jest stwierdzenie Pana Dyrektora, że obowiązek informowania „wynika jedynie pośrednio” z art. 9 KPA. Czy zwrot: „organy administracji publicznej są zobowiązane”nie jest dostatecznie jasny ? Chodzi tutaj przecież o fakt podstawowy dla dobrego, przyjaznego obywatelom funkcjonowania państwa, jest nim mianowicie służebna i pomocnicza dla społeczeństwa rola organów państwowych. Ale to tak przy okazji – ponieważ istotą sprawy jest to, że członkowie naszego Stowarzyszenia są stronami postępowania administracyjnego /niepotrzebnie z punktu widzenia racjonalnego i zgodnego z jego literą stosowania prawa/ spowodowanego właśnie brakiem wyjaśnień dotyczących stosowania art. 5 Rozporządzenia 1071/2009. Sprawy naszych członków są oczywiście indywidualne /jako konkretnej strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym/ ale wynikają z wątpliwości interpretacyjnych odnoszących się do normy prawnej o ogólnym charakterze, którą w tym przypadku jest art. 5 przywołanego Rozporządzenia.
W stan osłupienia wprawia następujące stwierdzenie Pana Dyrektora Bogdanowicza zawarte w tym piśmie: „w żadnym z (…) aktów nie upoważniono Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej do interpretacji przepisów powszechnie obowiązujących w sprawach indywidualnych”.
Panie Ministrze to jakieś wielkie zasadnicze nieporozumienie!
Tutaj chodzi o „indywidualne sprawy” – (jak to piszę Pan Dyrektor Bogdanowicz)22 tysięcy przedsiębiorców, o praktykę stosowania normy prawnej powszechnie obowiązującej. Więc o jakich „indywidualnych sprawach” pisze Pan Dyrektor Bogdanowicz? Sprawa jest jak najbardziej odnosząca się do problematyki całej branży /mającej wielkie znaczenie dla funkcjonowania gospodarki narodowej/, a nie tych „indywidualnych spraw”! Z której części naszego pisma do Ministerstwa Pan Dyrektor wywnioskował, że nasze pytanie ma charakter „indywidualny” i gdzie są podane konkretne nazwiska naszych członków i numery ich spraw? Bardzo szczególna logika jaką prezentuje Pan Dyrektor Bogdanowicz jest następująca:
a) z jednej strony twierdzi, że informacja /prawne wyjaśnienia/ może być udzielana jedynie stronom w toku postępowania administracyjnego.
b) jednak gdy zwraca się o wyjaśnienie, interpretację przepisów prawa Stowarzyszenie reprezentujące tysiące członków /a chodzi co oczywiste o wyjaśnienie przeznaczone dla wszystkich członków Stowarzyszenia/ wtedy Pan Dyrektor odpowiada krótko, że……nie udziela się informacji w sprawach indywidualnych.
Ponieważ najwyraźniej przeczytano nasze poprzednie pismo bez zrozumienia /choć starałem się by było ono maksymalnie jasne i merytorycznie solidnie uzasadnione/ to pozwoli Pan Minister, że jeszcze raz wyjaśnię przedstawiając sprawę w dużym skrócie.
Całe te logiczne rozumowanie służy podkreśleniu faktu, że w piśmie naszego Stowarzyszenia prosiliśmy o wyjaśnienie zawartej w art. 5 Rozporządzenia 1071/2009 normy prawnej w szczególności interpretacji słowa „siedziba”. To wyjaśnienie jest konieczne ponieważ dokumentacja która ma zgodnie z art. 5 Rozporządzenia znajdować się w siedzibie firmy w naszych polskich warunkach bardzo często znajduje się w bazie transportowej. Zmiana tego stanu rzeczy jest wielkim problem organizacyjnym, oznacza wydanie nowych zezwoleń, wszystkie takie działania /moim zdaniem całkowicie zbędne/ oznaczają ponoszenie dodatkowych dużych kosztów przez przewoźników /o stracie czasu i stresie już nie mówiąc/. Tylko po co? Prostym, logicznym i ułatwiającym działania organów kontrolnych rozwiązaniem jest jasne kilku zdaniowe wyjaśnienie Ministerstwa Transportu, że słowo „siedziba” należy także rozumieć jako równoważne określeniu „baza transportowa” jeśli tam znajduje się potrzebna organom kontrolnym dokumentacja. Tak powinna działać administracja chcąca ułatwić prowadzenie działalności przedsiębiorcom.
Dodatkowo pragnę zapewnić Pana Ministra, że w naszym Stowarzyszeniu obieg informacji jest szybki i bezpośredni drogą elektroniczną i żadnej informacji od Pana uzyskanej nie ukrywamy przed członkami, ma więc ona charakter jak najbardziej publiczny nie indywidualny tak więc o żadnej „indywidualnej sprawie” mowy być nie może.
Ustawodawca w ustawie Prawo o stowarzyszeniach z dnia 31 maja 2001 r. /Dz..U. Nr 79, poz 855 /w art. 1 ust. 3 stwierdza: 3.”Stowarzyszenia mają prawo wypowiadania się w sprawach publicznych”. Jeśli więc prawo wypowiadania się, to także prawo pytania organów państwa. Trzeba tutaj jasno powiedzieć, chociaż to zagadnienie jest oczywiste, że pytania o interpretację prawa z natury rzeczy dotyczą aktualnych i potencjalnych interesów wszystkich podlegających prawu chociaż praktycznie przydatne są w sprawach indywidualnych każdego z osobna. Ustawodawca w przywołanej wyżej ustawie Prawo o stowarzyszeniach określił, że szczegółowe zadania regulują w Stowarzyszeniu jego akty wewnętrzne /statut/. Statut Stowarzyszenia „Najlepsza Droga” w pkt. 1 lit. v/Rozdział II Cele i środki działania / stwierdza, że celem Stowarzyszenia jest działanie na rzecz: v. reprezentowania uzasadnionych interesów majątkowych i niemajątkowych członków Stowarzyszenia, wobec organów władzy i administracji państwowej, instytucji, organizacji, stowarzyszeń, izb, przedsiębiorców i osób fizycznych w granicach wynikających z przedmiotu działania stowarzyszenia i obowiązujących przepisów.
Tak więc, nasze Stowarzyszenie ma wszelkie podstawy prawne, jak i też wobec swoich członków obowiązek, by zwrócić się do Ministerstwa z prośbą o dokonanie przez nie w konkretnych przypadkach /choć zarazem chodzi o normy prawne o charakterze abstrakcyjnym/ wyjaśnień i interpretacji przepisów prawa. Robimy to w żywotnym interesie tysięcy ludzi żyjących z prowadzenia działalności przewozowej. Sporządzenie jasnego wyjaśnienia przepisu prawnego przez Ministerstwo może uchronić tysiące przewoźników od straty czasu, stresu i w końcu od ponoszenia niemałych, a czasem bardzo dotkliwych kosztów i obciążeń finansowych. Czy w takim celu nie warto oczekiwać ze strony urzędników większego wysiłku, a nie tylko nawyku „odfajkowania” sprawy? Ponadto po co obciążać wymiar sprawiedliwości sprawami których zaistnienia można uniknąć!?
Tak więc czytając ten tekst każdy dostrzega, że argumentacja p. Bogdanowicza jest całkowicie chybiona także z uwagi na dotychczasową wieloletnią praktykę, brak w niej konsekwencji. Chodzi mi o to, że wcześniej na przestrzeni kilku lat otrzymywaliśmy od Ministerstwa wielokrotnie liczne wyjaśnienia i interpretacje przepisów prawnych /i trzeba koniecznie dodać, często były to solidne merytorycznie opracowania bardzo naszym członkom przydatne/. Tak więc jest to stara dobra tradycja, my chcemy być jej wierni i prosimy o to samo Ministerstwo Transportu. Jedno więc z dwojga albo dotychczasowe działania /wyjaśnienia /Ministerstwa w tym zakresie były bezprawne albo też obecnie przytaczany argument Pana Dyrektora Bogdanowicza o niedokonywaniu przez Ministerstwo Transportu interpretacji przepisów prawa, jest jedynie doraźną wymówką.
2. W piśmie które otrzymaliśmy Pan Dyrektor Bogdanowicz powołuje się na zasadę legalizmu przewidzianą w art. 7 Konstytucji RP… i to jako wytłumaczenie dla „granic aktywności” organów które reprezentuje. Jeśli tak ma wyglądać legalizm prawny to źle się to dla nas wszystkich skończy.
Czym bowiem jest legalizm w rozumieniu art. 7 Konstytucji ? Otóż zarówno z doktryny prawa jak i z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że sformułowana w art. 7 zasada legalizmu oznacza, iż kompetencja każdego organu publicznego winna opierać się na wyraźnie sformułowanym przepisie prawnym. Jest to konieczne dla elementarnej sprawności działania organów państwa, uniknięcia woluntaryzmu i chaosu kompetencyjnego oznaczającego w praktyce często bezprawie. A teraz wyjaśnię omawiany przypadek aby ustalić czy faktycznie Pan Dyrektor Bogdanowicz mógł się powołać na zasadę legalizmu odmawiając odpowiedzi na zapytanie naszego Stowarzyszenia.
W art. 5 Rozporządzenia Nr 1071/2009 WE podtytuł – Warunki związane z wymogiem posiadania siedziby / jest mowa o tym, że przedsiębiorca przewozowy musi posiadać siedzibę… wraz z lokalami w których prowadzi główną działalność w szczególności dokumenty księgowe … i liczne inne… do których dostęp musi mieć właściwy organ /kontrolny/. Tyle rzecz jasna w skrócie zapis tego przepisu. Jednak nie ma w nim ani jednego słowa o bazach transportowych w których w Polsce / i jak wskazują nasze kontakty zagraniczne nie tylko w Polsce/ przeważnie, niemal z reguły jest przechowywana cała wymagana dokumentacja. Europejski normodawca nie określił jak należy postępować jeśli baza znajduje się w innym miejscu / bywa, że kilkaset kilometrów dalej/ niż nominalna siedziba. Skoro ustawodawca nie określił powyższych kwestii to co legalizm jako taki ma do rzeczy? Legalizmowi prawnemu służy wyraźne formułowanie przepisów prawa, zarówno jeśli chodzi o kompetencje organu jak i jego stosowanie w poszczególnych przypadkach. Skoro Rozporządzenie 1071/2009 WE nic nie mówi o bazach transportowych potrzebne jest odniesienie się Ministerstwa Transportu do stanu faktycznego w którym bazy istnieją i gromadzą podstawową dokumentację tak by umożliwić jasne i precyzyjne stosowanie prawa. Nie jest to jakiekolwiek działanie wbrew prawu europejskiemu, ponieważ normodawcy europejskiemu chodziło co oczywiste o możliwość lokalizacji siedziby firmy w celu umożliwienia szybkiego dostępu do jej dokumentacji dla organów kontrolnych.
W przypadku gdy tak jak dotychczas Ministerstwo Transportu nie zajmuje w tej sprawie stanowiska otwiera drogę dla organów kontrolnych do woluntarystycznego stosowania prawa. W jednych firmach trzeba do nominalnej siedziby przywozić w nagłym doraźnym trybie całą dokumentację /bez jakiegokolwiek problemu dostępną w bazie transportowej/, natomiast w innych przypadkach organ kontrolny zdroworozsądkowo sprawdza to co ma do sprawdzenia tam gdzie dokumenty się znajdują tj. przeważnie w bazie transportowej. Czy taka sytuacja chaosu prawnego zdaniem Pana Dyrektora Bogdanowicza służy legalizmowi prawnemu i szacunkowi dla obowiązującego prawa?
Pan Dyrektor pisze do naszego Stowarzyszenia o legalizmie prawnym, prawach stron postępowania administracyjnego /choć w tym punkcie nieśmiało/ podmiotach uprawnionych do świadczenia pomocy prawnej oraz o relacjach pomiędzy prawem europejskim, a krajowym. Natomiast nie znajdziemy w jego piśmie informacji, że 22 tysiące przewoźników nie wie jak się zachować wobec dowolnych, trudnych do przewidzenia zachowań organów kontrolnych,bo Ministerstwo Transportu nie chce zająć stanowiska odsyłając ich do kancelarii adwokackich i radcowskich. A co się stanie jeśli prawnicy zaczną zajmować różne stanowiska w tej samej i w istocie bardzo prostej sprawie? Czy będzie to sytuacja sprzyjająca ładowi i legalizmowi prawnemu? Nastąpił więc tutaj w glorii prawa europejskiego powrót do relacji obywatel – urzędnik z czasów „realnego socjalizmu”, trzeba znów się zdać na dobrą wolę i rozsądek urzędnika ponieważ… Ministerstwo Transportu nie dokonuje przecież interpretacji prawa…dokonuje go według swego aktualnego punktu widzenia urzędnik organu kontrolnego.
A co z ludzką omylnością szeregowych urzędników jak mogą oni dokonać trafnej interpretacji prawa i z pożytkiem publicznym go zastosować, skoro nie chce tego zrobić Pan Minister? Urzędnicy też mają tylko do dyspozycji art. 5 Rozporządzenia 1071/2009 gdzie znajduje się kluczowe w tym przepisie słowo „siedziba”, chociaż wiedzą doskonale z wieloletniej praktyki, że dokumentacja firmy znajduje się w ogromnej większości przypadków w bazie transportowej.
Panie Ministrze proszę pilnie i skutecznie pomóc nam wszystkim i przewoźnikom i urzędnikom. Tym razem prosimy uprzejmie o odpowiedź merytoryczną i wyczerpującą interpretację odbiegającą od traktowania wszelkich adwersarzy według standardu zdziecinniałego „upupienia” przed którym ostrzegał już Gombrowicz.
Mariusz Miąsko
Prezes
